无须在一般乡镇设置派驻检察室

　　编者按：我国《人民检察院组织法（修订草案）》《人民法院组织法（修订草案）》公开征求意见截止到10月3日。本报特邀学者探讨。

　　随着司法体制改革的逐步推进，检察制度改革成为人们讨论的热点问题。我国《人民检察院组织法》的修改，再次引发人们对基层检察院是否应当根据需要派驻检察室的讨论。之前，有人大代表也提出议案，支持在检察院组织法中授权基层检察院可以设置基层检察室的权力。

  《人民检察院组织法（修订草案）》第23条规定：“人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职权。省级人民检察院设立检察室，应当经最高人民检察院和省级有关部门同意。市级人民检察院、基层人民检察院设立检察室，应当经省级人民检察院和省级有关部门同意。”该条虽然要求设立基层检察室要履行严格程序，如基层检察院设立检察室需经省级人民检察院和省级有关部门同意，但实际上为设置基层检察室打开了一个口子，可以预料到今后基层检察室的设置只会增加不会减少。

　　笔者认为监狱、看守所，由于其执法问题较多，法律监督任务重，设置检察室很有必要。但基层检察院无须在一般乡镇设置派驻检察室。不过，为避免一刀切，经最高人民检察院和省级有关部门同意，可以赋予省级人民检察院设立检察室的权能。主要有几个方面考虑：

　　一是基层检察室职能薄弱，工作量不饱和，不必设置独立检察室。以前设置派驻检察室，其主要职能包括打击和预防职务犯罪、进行诉讼监督、处理涉检信访、参与综合治理和服务经济发展。这五项职能中，最能发挥实质性作用的是打击和预防职务犯罪，特别是在一段时间基层“苍蝇”较多形势下，检力下沉具有现实意义。但按照新的国家监察制度设计，打击和预防职务犯罪职能将从检察院剥离出去，基层检察室也不可能再行使该职能。诉讼监督、处理涉检信访在基层检察室数量不多，不是常态化工作。参与综合治理和服务经济发展职能，相比检察院核心职能而言，属于边缘职能。因此，基层检察室的这五种职能随着部分职能取消、部分职能非常态化、非主业化的特征决定了其职能非常薄弱。

　　二是既往检察室并没有发挥其应有功能。根据已设置派驻检察室来看，其职能发挥并不理想。有的地方基层检察室功能向街道居委会靠拢，将主要工作内容集中于法制宣传、法制教育等。有的偏向于监督公安、法院执法活动，一些地方设立了驻派出所检察室，试图“延伸监督触角，实现监督全覆盖”。但由于这种监督虽然有刑事诉讼法的概括性授权，但缺乏具体的监督措施和手段，其监督并没有落到实处。2016年11月，最高检在两会报告中提出要探索在主城区、城乡接合部、刑事案件高发区域公安派出所设立驻所检察室（官），但囿于种种原因实践中并没有广泛开展。由此可见，派驻基层检察室工作仍有许多地方待完善。

　　三是会增加巨大财政负担。设置一个派驻检察室，需要增加机构编制，配备独立办公场所、办案车辆，增加人员配置，下拨相应办公经费等。这会增加国家财政支出。据《检察日报》报道，截至2015年，全国共有1119个检察院设置了2531个派驻基层检察室。这是在全国没有普遍铺开设置检察室的数字，如果《人民检察院组织法》赋予基层检察院可以设置基层检察室，该数字无疑会大大增加，也会严重增加国家财政负担。因此，笔者认为，在检察院侦查、预防职务犯罪职能将被划走的情况下，国家没有必要再投入这样一笔开支。

（作者系广州大学法学院教授）