“301调查”背后的博弈

    最近美国对中国发起的所谓“301调查”牵动人心。在这场没有硝烟的战斗中，中国如何应对，无疑考验着“中国智慧”。

　　9月15日，商务部副部长兼国际贸易谈判副代表俞建华在美国首都华盛顿会见美国贸易代表办公室法律总顾问凡戈，就美国对华发起“301调查”进行严正交涉。

　　此前的8月14日下午，美国总统特朗普在白宫签署行政备忘录，指示美国贸易代表莱特希泽针对所谓“不公平贸易行为”发起调查，以确保美国的知识产权和技术得到保护。

　　由于该项调查的法律依据来源于美国《1974年贸易法》中第301条款，被世人简称为“301调查”。内容是保护美国在国际贸易中的权利，对其他被认为贸易做法“不合理”“不公平”的国家进行报复。

　　根据这项条款，美国可以对其认定为“不公平”的国家和地区的贸易做法进行调查，并可与有关政府协商，最后由总统决定采取提高关税、限制进口、停止有关协定等报复性措施。据了解，“301调查”或将持续一年半之久。

“301条款”

破坏多边贸易体制

　　美国贸易法“301条款”长期以来既是美国开拓海外市场和保护自身经济利益的最有力工具，又是美国应对国外贸易壁垒最重要的国内法依据之一，但其同时也是一项最富争议的贸易法规。

　　广西大学国际法博士张亮指出，“301条款”与WTO/DSB多边体制间存在广泛的相容性及继承性，这是美国得以凭借“301条款”在WTO体制下继续游走的技术性原因。然而这些相似点却不足以成为影响多边体制发挥效用之症结所在，也恰恰不是这些方面使得“301条款”与WTO相背离，症结在于其间冲突之处。

　　在乌拉圭回合谈判结束之前，有美国学者就预言：“乌拉圭回合成果之一便是美国废除‘301条款’。”也有学者认为，在WTO/DSB体制建立之后，“301条款”便没有存在的必要，因为关涉报复的实质性权力由DSB来行使，“301条款”的价值将被替代进而丧失。

　　但无论从1994年美国国会批准加入WTO前夕对“301条款”进行无关大碍的微调，还是近年来美国“301条款”实施情况来看，美国似乎无意废除反而有进一步增强该条款适应性的倾向。

　　“‘301条款’在WTO体制下不降反升的背后，是美国向来奉行国家利益至上的原则，一方面极力促成WTO争端解决实体（WTO/DSB）机制的建立，以期借助维护多边贸易体制继而保护其世界经济霸主地位；一方面则在实践中，当该机制违背或无法保护美国国家利益时，便转向‘301条款’之单边自力救济。”张亮说。

　　他认为，为减缓或遏止其经济衰落，美国会加大对资本、服务及知识产权输出的保护力度，巩固和扩大自身比较优势，继续将贸易保护主义发挥到淋漓尽致。此外，“301条款”能够配合WTO/DSB机制而得到适用，是技术层面的原因。

　　依照《建立世界贸易组织协定》第16条第4款之规定：“各成员应确保其法律、规章及行政程序与WTO附件协定所规定之义务一致。”

　　《争端解决谅解备忘录》（DSU）第23条也明确禁止各成员方就他方违反WTO各协定或者减损本方应享有之权益者寻求DSU以外的其他任何确认和救济。WTO/DSB机制的首要目标是确保WTO各项协议的实施，废除各成员与WTO各项协议规定不一致的有关措施。

　　“美国作为WTO成员，应在与其他成员发生贸易争端时，首先诉诸DSB启动正式的争端解决机制，而非将贸易保护奉为圭臬。”张亮说。

　　他指出，“301条款”所奉行之“美式公平”单方且狭隘，以单方面实施制裁、报复等作为威胁手段，迫使对手开放其国内市场，其侵略性昭然若揭，是对WTO/DSB多边争端解决机制及多边贸易体制的致命威胁与挑战，严重背离WTO法律体制之核心理念。

“301条款”为中国带来的反思

　　“虽然WTO早已确立了较为完善的争端解决机制，但美国始终不放弃‘301条款’，继续使用该法律对其他国家的贸易措施进行调查、谈判，甚至威胁和报复。”

　　江苏科技大学经济管理学院副教授吴伟说，此次中国再次遭受美国“301调查”充分说明了中国应该以WTO争端解决机制为依托，借助多边框架据理力争，解决国际纠纷，多渠道捍卫自己的权益。

　　他指出，对于WTO贸易规则应当进行全面深入的研究和分析，主动、谨慎地利用其争端解决机制，积极寻求保护并主动应对其他成员的申诉。

　　中国可以根据WTO多边贸易保护机制，利用最惠国待遇、争取其他成员的参与、集体道德力量的支持和总理事会的介入等有利于中国的规定，维护自己在WTO协议中获得的利益；要建立专门的研究、咨询、接受投诉、听证、调查、贸易谈判、监督等机构，为解决争端提供组织保证；对美国利用“301条款”发起的调查磋商请求，中国应当迅速作出反应，在不违反WTO规则的情况下，应在合理的范围内予以对抗。

　　吴伟建议，要加强对“301条款”的研究，从入世前后“301条款”对中国的多次调查和谈判中汲取经验和教训，有针对性地采取相应措施。要建立自己的贸易壁垒制度，创设完整和配套一致的法律体系并争取得到国际社会的认可，全面了解和分析美国国家贸易评估报告所列举的外国政府的做法及主要贸易障碍的做法，未雨绸缪，做好防范准备和措施。

　　他指出，中国政府应积极完善国内相关的法律制度，使得本国企业尽可能地不因为本国的法律问题受到制裁，并且方便企业寻求救济的渠道。

　　在完善国内法律制度的同时，尽量与WTO争端解决机制的规则接轨，加大执法力度，全面与WTO接轨。中国应该加强国内行业协会建设，提高国际竞争力。

　　“过去曾有外国政府对中国产品提出反倾销调查而中国企业无人应诉的尴尬事情。应该在法律上、体制上确立产业协会、商会的作用，赋予一定的权利和职责。它们代表企业、产业的利益，向政府提供建议、提出申诉。”吴伟谈道。

　　在遇到国际贸易纠纷时，国内的产业协会、商会可以搜集相关资料和证据交给政府，再由政府权衡如何通过WTO的争端解决机制来解决问题，以保护我国企业和产业的合法权益。

“301调查”或以磋商方式结束

　　中美针对“301条款”的争议由来已久，美国曾对中国动用五次“301条款”。

　　在1990年美国就将中国升级列为“重点观察国家名单”，并分别在1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次使用“特别301条款”对中国知识产权实施“特别301调查”，最终通过谈判分别达成了三个知识产权协议。

　　除了知识产权调查外，1991年10月还对中国发起了市场准入的“301调查”，为期12个月，主要针对中国对美国商品进入中国市场设置不公平壁垒问题，在1992年谈判达成协议。2010年10月，美国针对中国清洁能源政策措施启动“301调查”，最终通过谈判达成协议。

　　中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员苏庆义认为，通过对历史上“301调查”的结果进行梳理，可以发现调查的结果几乎都是通过与美国磋商和谈判，最终达成协议或妥协，而美国最终执行报复性措施较少。在对外贸易领域，美国多次利用“301条款”为自己在谈判博弈中占据优势，而不是诉诸贸易报复。

　　苏庆义指出，美国此次针对中国发起的“301调查”，最后很可能会以双方磋商解决的方式结束。

　　“在调查期间，双方便存在磋商解决的可能。如果达成双方满意的协议，该调查可终止或暂停。如果调查结束，双方还未达成协议。则美国依然可首先选择通过和中国磋商解决问题。”

　　苏庆义谈道，美方的磋商无非是迫使中国承诺在知识产权、版权保护、技术转让、相关行业外资进入限制等方面做出切实改善，从而让美国优势产品出口和投资更容易，并限制中国相关产品对美国的出口。

　　苏庆义认为，如果“301调查”结束，特朗普对双方磋商不抱希望，也有可能直接对中国部分产品征收高关税，或限制中国企业对美国的投资，迫使中国在随后的磋商中让步。

　　“美国启动‘301调查’的目的是降低对方对美国商业的限制。”苏庆义谈道，如果美国通过高关税或其他方式进行制裁，中国也会采取相应的反制措施，从而最终两败俱伤。