论法官助理改革的次改革性与依附性

  法官助理改革只是司法改革中的一个环节，具有鲜明的次改革性、依附性。法官员额制改革，不但是法官助理改革的基础前提，而且其结果影响法官助理改革的最终命运。

　　法官助理制度从10余年前的摸索试点到新一轮司法改革的全面推行，始终不是作为一项独立的改革而存在，它实际上是法官员额制改革催生的一项次改革。在探讨法官助理改革时，务必注意到它自身所携带的附属于员额制改革的依附性基因，对其独立性匮乏的次改革特性的任何忽略或轻视，都难以全面认识并深刻理解我国的法官助理制度。

法官助理改革的次改革性

　　法官助理改革从来都只是司法改革中的一个环节，具有鲜明的次改革特性，即由员额制改革引起和催生的一种服务于员额制改革的改革。如果没有作为主改革的员额制改革，那很难说有法官助理这种次改革的出现。

　　最早提出员额制改革构想的是1999年发布的“一五纲要”。在关于该纲要的说明中，时任最高人民法院副院长祝铭山谈到法官助理的职能、来源时说：“要通过对法官的定编，将具有较高素质，真正符合条件的审判人员确定为法官，对于不符合条件的人员，只能做其他工作，如作为法官助理，协助法官进行工作。”这说明创建法官助理制度主要是服务于法官的定编即法官员额制改革，法官助理主要从现有法院工作人员中产生，且更多的是从未被定编入额的法官中选任。

　　需要指出的是，绝大多数学者都把“一五纲要”视为我国最早涉及法官员额制的规范性文件，实则不然。早在“一五纲要”发布前四年，即1995年法官法公布实施时，最高法院就已经在该法中埋下了伏笔，有了缩减法官员额之念头。1995年6月19日，时任最高法院任建新院长在全国法院实施法官法工作会议上指出，法官法“是我国第一部全面、系统规定法官制度的重要法律，是对法院干部人事制度的重大改革”。而法官法中最能体现法院干部人事制度改革的莫过于第38条第3款：“法官有下列情形之一的，予以辞退：……（三）因审判机构调整或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的。” 本款中“员额”二字实际上已为后来的员额制改革提供了合法依据。因此，最早涉及员额制改革的规范性文件不是“一五纲要”，而是法官法。当然，法官法是规定法官制度的基本法律，而不是一部为法官员额制改革提供具体方案的规范性文件，所以真正开启员额制改革之路的还是“一五纲要”。

　　继一五纲要之后的职业化意见（2002年）、二五纲要（2005年）、三五纲要（2009年）、《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》（2013年，中组发[2013]12号）及正在实施的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（2015年，法发[2015]3号，以下简称四五纲要）均不同程度地涉及法官助理制度改革，有的对改革方案作了详细规划，有的则仅就改革目标予以扼要说明。像一五纲要一样，此等规范性文件同样是把法官助理改革作为员额制改革的次改革。就像法官助理是辅助法官一样，法官助理改革亦是作为员额制改革的辅助而存在的。没有减少法官员额编制的员额制改革，就没有为法官增加审判辅助人员的法官助理改革；没有旨在实现法官精英化的员额制改革，就没有旨在为精英法官提供辅助服务的法官助理改革；没有法官助理改革吸纳因员额制改革所分流的现有法官，就没有员额制改革顺利进行下去的可能。将法官助理改革置于整个司法改革语境下考察，分清改革的主次地位，认识到法官助理改革的次改革属性，参悟到员额制改革的进程与顺逆直接决定着法官助理改革的快慢和生死，才能正确透视法官助理改革，进而可以更好地为其全面推行建言献策。

法官助理改革的依附性

　　既然员额制改革是主改革，法官助理改革是次改革，那后者的依附性就不言而喻。概言之，可从以下三个层面认知其依附性。

　　1．在改革内容上，法官助理改革依附于员额制改革。

　　如上所述，法官助理试点改革的基本教训之一是，无论如何都要理顺法官助理与法官、书记员之间的关系。而在他们三者中间，最关键的角色不是法官助理而恰恰是法官。如果法官的数量较为合理、法官的素质较高、法官的职责具体明确，那么处理好他们三者之间的关系并不难，甚至无需刻意规范他们三者的关系，他们自然可以形成一个高效的审判团队。那法官的人数、素质及职责如何规范及保证呢？这些当然都是员额制改革的基本内容。

　　由此推论可得，法官助理的数量、素质及职责等基本内容，貌似是法官助理改革的重点，实则主要取决于作为主改革的员额制改革。一旦员额制改革确定的法官人数比较多，那法官助理的数量就应该适当控制，否则，法官助理配置过多，反而会带来人浮于事、效率低下等弊端。同理，一旦员额制改革中法官遴选走过场或法官遴选高度行政化、法官素质并未得到普遍提高，那法官助理的素质再高，同样达不到改革目的。毕竟，最终是法官而不是法官助理在左右着案件的裁判质量及司法效率。还有，法官助理的职责固然要明确清晰，但相比之下法官自身的职责权限范围更不得含糊其辞，否则，法官助理与法官之间因为职责问题而相互推诿之事难以避免。不宁唯是，法官助理服从法官的指挥乃是最基本的原则。如果法官自身素质欠佳或法定职责不清甚至两者兼备，那对法官助理职责范围规定得再完美亦是枉然。总之，法官助理人数、素质及职责等诸多实质改革内容，严重依赖于员额制改革对法官的人数、素质和职责的规范及要求，对于此等现实，我们不能不察。

　　2．在改革程序上，法官助理改革依附于员额制改革。

　　作为附属于员额制改革的次改革，法官助理改革理应处处以员额制改革为先，改革的步伐万万不可快过或大于员额制改革。浏阳市人民法院、遵义市红花岗区人民法院、常州市中级人民法院等法院是2004年试点意见所公布的试点法院，但笔者在调研时发现，法官助理制度在这些法院事实上仅短暂试行了一阵，根本没有持续进行下去，其原因之一在于它们并未在试行的同时积极推行法官员额制改革。主改革未动，次改革先行，这种主次不分、程序颠倒的改革，其结果如何当然不难意料。

　　但1999年至2004年，北京房山法院所推行的“三二一审判机制”改革（其核心是法官助理的设置）相对比较成功。10余年来法官助理岗位始终生生不息，法官助理制度一直运行良好。其中一个重要原因在于，它们一开始就是围绕着主审法官选任制即员额制改革而进行的。正如房山法院法官助理改革设计师张仲侠在介绍其改革时所言，“‘三二一审判机制’是在审判长、独任审判员选任的基础上”建立起来的。没有审判长、独任审判员选任即员额制改革打头阵，房山法院的法官助理改革，恐怕也会跟其他试点法院一样最后不了了之。因而，在改革的程序上，务必慎重，操之过急，超越员额制改革的步伐，往往适得其反。如果员额制改革未切实启动，那法官助理改革就只能静候等待。

　　3．在改革结果上，法官助理改革依附于员额制改革。

　　众所周知，我国法官数量过于庞大，法官队伍如不能成功“减肥、瘦身”，那所谓法官的精英化就几同痴人说梦。大众化的法官不可能亦不配配置法官助理，法官助理从来就是法官精英化的产物。因而，不但员额制改革是法官助理改革的基础前提，而且员额制改革的结果同样左右着法官助理改革的最终命运。假如员额制改革半途而废，法官精英化的目标未能在法院变为现实，那法官助理改革无论如何都难以坚持下去，专业化的法官助理团队不可能成为法院的一个有机组成部分，职业化的法官助理文化更不可能在法院形成。所以，法官助理制度改革最终命运如何，不是作为次改革的它本身能够决定的，它得依附于作为主改革的员额制改革结果。如果后者能最终克服重重障碍取得成功，那前者距离成功肯定不远，甚至必定能实现其预期的改革目标，否则，“皮之不存，毛将焉附”？法官助理改革既然注定难以独立前行，只能追随着员额制改革亦步亦趋，那法官助理改革最终的结果如何，当然得视员额制改革结果而定。

　　任何改革所要祛除的都不是某种孤立存在的事物或现象，所以一切改革都必须处理较为复杂的关系，甚至要应付异常繁杂的局面，法官助理改革如是，员额制改革更如是。法官助理改革诚然要依附于员额制改革，但员额制改革本身亦不能不依赖于法院体制改革。如果没有这些更为根本的改革为其筑基础、作铺垫，那员额制改革要顺利达成预期目标委实是“蜀道之难，难于上青天”。从这个意义上说，具有次改革性和依附性的不只是法官助理改革，就连员额制改革本身亦如此。

　　（作者系法学博士、杭州师范大学法学院教授）