刘红宇：检察院作公益诉讼主体责无旁贷

    当国家社会公共利益受损时，刘红宇认为，作为法律监督部门的检察机关不能置身其外。检察机关在公益诉讼的最后堡垒，是提起公益诉讼的最后一道防线。

　　2015年7月，全国人大常委会决定授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。如今，检察机关提起公益诉讼试点期限将至，公益诉讼何去何从再次引发社会各界的讨论。

　　日前，本社记者就此采访了长期关注公益诉讼的全国十二届政协委员、律师刘红宇。她呼吁，应尽快在制度上确立检察机关在公益诉讼中的主体地位，以便更好地推进公益诉讼制度的发展和完善。

环境公益诉讼

依然面临“四难”

　　新环保法虽然明确了社会公益组织可以提起民事公益诉讼，但近两年多的时间里，社会组织向法院提起的环境公益诉讼的效果并不理想。

　　现实中，具有提起诉讼资格并且有能力提起民事公益诉讼的公益组织也并不多。

　　据最高法统计数据显示，新环保法自2015年1月实施以来，环境公益诉讼并没有出现人们所期望的“井喷”现象。

　　以2015年为例，全国各级法院共受理一审环境资源民事案件50331件，其中，贵州、山东、江苏等13个省(市)人民法院共受理环境民事公益诉讼案件45起，环境民事公益诉讼占全国环境资源民事案件的比率仅为0.0894%。

　　民主与法制社记者了解到，截至目前，作为中国最早成立的全国性公益组织之一“自然之友”，也仅提起民事公益诉讼31起，在法院一审判决，或调解结案的仅有6起。

　　值得一提的是，在民事公益诉讼领域，能与“自然之友”所取得的成绩相提并论的社会公益组织则寥寥无几。

　　对此，刘红宇认为，这是由于环境公益诉讼依然存在“筹资难、立案难、举证难、赔偿难”的“四难”问题。

　　她表示，首先是筹资难。在实践中，社会环保公益组织本身经费有限，维持日常运转已属不易，而环境公益诉讼由于案件复杂，审理周期长、鉴定费用高、诉讼主体多、律师费用高等原因，导致诉讼成本非常高昂，很多社会环保公益组织难以负担。

　　刘红宇以“福建南平开矿毁林案”为例介绍称，这起案件，仅在一审阶段，经法院判决书认定的支出费用就需要292390.5元，其中包括生态破坏鉴定费10万元、案件受理费26225元、评估费6000元、原告1和原告2的律师费121461元、原告1和原告2的合理诉讼支出38701.5元。

　　刘红宇为此表示，尽管在多数情况下，法院会判决由被告承担部分诉讼费用，一定程度上缓解了筹资难的问题，但是前期提起诉讼需要的资金仍然需要自筹，仅凭此就令很多环保公益组织望而却步。

　　另外就是立案难的问题，根据统计显示，符合新环保法和最高法相关司法解释，具备环境公益诉讼主体资格的社会组织有700多家，但2015年全国范围内只有9家社会组织作为原告提起诉讼。

　　一方面法律对于诉讼主体资格限制严格，比如由大连环保志愿者协会、“自然之友”等提起的一些个案却仍因“主体不适格”等缘由未予立案。

　　另一方面，公益社会组织由于其自身的原因，如资金缺乏、缺乏诉讼能力和诉讼经验等，本身也较少选择提起环境公益诉讼。

  而对于社会公益组织来说，“举证难”无疑是所有公益诉讼的最大“拦路虎”。

　　刘红宇表示，环境公益诉讼由于案情复杂，会涉及大量证据以证明诉讼请求。

　　她以“自然之友”诉中石油云南石化有限公司为例介绍称，“自然之友”按照法院需要提交证据，以证明云南石化炼厂擅自变更环评批复，存在未执行环境保护部停建令、在螳螂川违背地方法规新设排污口、延迟焦化装置以及具有较大环境风险等问题。但在实践中，大量基础信息和数据都由行政部门所掌握，很可能成为案件胜诉与否的关键，然而在一些案件中当地行政部门并不配合，给取证增加了很大的难度。

　　对于赔偿难，据刘红宇介绍，指的是我国相关法律法规尚未对环境公益诉讼中被告赔偿的生态环境修复费用和损害赔偿金的使用、管理及监督做出相应规定。

　　据她介绍，在实践中，有的法院拟判令侵权人将赔偿金支付给地方财政，但地方财政实行预算管理，审批和使用程序冗长，难以及时推进环境修复；有的法院拟在本院设立专款账户管理修复费用和赔偿资金，但一方面增加了法院的工作量、耗费了有限的司法资源，另一方面也与法院的司法中立地位相悖；有的法院考虑将修复费用和赔偿资金直接支付给提起诉讼的环保公益组织，但公益组织是否有能力推进环境修复、是否能做到巨额赔偿金专款专用也存有疑问。

检察机关

是提起公益诉讼的最后堡垒

　　当国家社会公共利益受损后，谁能代表社会公共公益提起诉讼？刘红宇认为，作为法律监督部门的检察机关不能置身其外，检察机关在公益诉讼上是最后堡垒，是提起公益诉讼的最后一道防线。

　　据刘红宇介绍，检察机关提起公益诉讼试点以来，在目前的司法实践中，多数环保公益诉讼案件实际是由社会组织来提起诉讼，检察机关在与行政部门共同调查取证等方面给予支持，实际上是协同作战，直接由检察机关提起公益诉讼的案件仍然较少。

　　刘红宇表示，事实上，检察机关作为诉讼主体具备多重优势：一是宪法赋权。宪法赋予了检察机关法律监督的职能，而提起公益诉讼正是其履职途径之一，不存在滥用公益诉权的可能。

　　二是检察机关依法履职便于发现案件线索。检察机关具有地方立法监督权、侦查权、公诉权、司法监督权等权力，涉及社会活动的各个层面，因此在其履行职责过程中，相对于环保公益社会组织，更便于发现侵害公共利益的问题，更便于搜集案件线索。

　　三是具有专业人才优势。检察机关相对公益组织和公益团体，具有专门人才和专业法律知识、诉讼技能，更便于提起公益诉讼，更有效率。

　　四是取证便利。刘红宇表示，检察机关为了进行法律监督，有权调查核实相关情况，为公益诉讼取证提供了极大便利。

  最后则是因为有财政支持，缓解了公益诉讼中公益组织难以承受的诉讼成本压力。

　　尤其需要强调的是，检察机关既是诉讼中的原告，也是诉讼中的法律监督者，具有双重身份。

　　刘红宇表示，一方面，检察机关提起公益诉讼，与对方当事人形成了平等对抗的关系，它在诉讼中享有当事人的地位和权利义务，例如提供证据、进行案件陈述、进行法庭辩论、提出处理建议等等，也可以上诉或抗诉。

　　另一方面，检察机关不等同于一般的原告，它在公益诉讼中仍可以对诉讼进行法律监督。比如，如果法院审判公益诉讼案件存在程序违法现象，检察院就可以提出检察建议进行监督；如果法院作出的生效裁判存在错误，检察院可以抗诉；如果公益诉讼的判决进入执行阶段，检察院对执行的过程及其结果可以进行监督。

呼吁应加快立法确认

　　自2015年7月开始的检察院公益诉讼试点工作将于今年6月底结束。刘红宇认为，在总结试点经验基础上，应及时对这项制度在立法上确认，尽快立法明确检察机关的公益诉讼主体地位，强化检察机关在公益诉讼领域的诉讼职责，以促使检察院积极参与公益诉讼，维护社会公共利益，避免相关制度因缺乏法律依据而夭折。

　　确认检察机关的公益诉讼主体地位，将涉及民事诉讼法、人民检察院组织法、行政诉讼法等法律。

　　刘红宇建议，全国人大常委会通过立法解释，对民事诉讼法中“法律规定的机关”作出明确的解释，将检察机关提起公益诉讼的职权明确载于立法解释的规范性文件中。

　　同时修改人民检察院组织法，明确规定检察机关有权提起公益诉讼，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

　　另外，全国人大常委会根据行政诉讼法中“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的规定，做出相关决议，将检察机关提起行政公益诉讼的权能予以明确，并在条件成熟时，修改民事诉讼法和行政诉讼法，将检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以明确和细化规定。

　　刘红宇还建议应该积极推动制定公益诉讼法，将公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序做出系统规范。

　　刘红宇表示，环境公益诉讼往往涉及大量法律和专业知识，尤其是环境污染损害认定鉴定需要极强的专业知识，因此建议检察机关应当加强专业化的公益人才培养，做好担任公益诉讼原告的人才准备。

　　而在公益诉讼的案源上，刘红宇认为也应该拓宽渠道，充分挖掘医药卫生、食药安全、生态环境保护等领域存在的侵犯国家利益或集体利益的公益诉讼案源。

　　针对水污染问题，现阶段部分地方在环境污染治理的实践中，已经开始实施跨行政区域的“河长制”，以推进河流全流域污染治理。刘红宇表示，可以设立专门的公益诉讼工作室，积极配合“河长制”的推行，以实现全程无死角治污。

　　“也就是说，在管辖区域内环保公益诉讼推进过程中，落实公益诉讼专门科室的‘责任制’，比如实施‘对应当启动而未启动公益诉讼的案件’的责任追究，以促使检察机关更加自主有效地积极推进公益诉讼，让‘污染者’和‘侵权人’无处可逃。”刘红宇说。