公益诉讼案审理遭遇新困局

    尽管检察机关在提起公益诉讼方面，已经得到一些可以遵循的经验和制度，但法院在审理环境公益诉讼案件过程中，从最初的起诉到审结完毕，甚至包括执行阶段，仍面临诸多难题。

　　“我当了近20年的法官，审理过许多新类型和重大疑难案件，但当受理第一起公益诉讼时，发现遇到了太多新问题，相当棘手！”北京市第四中级人民法院（简称北京四中院）民事审判庭庭长马军提起他审理的第一起民事公益诉讼时，对本社记者坦言。

　　自2012年修订的民事诉讼法中首次确立了民事公益诉讼制度到2015年最高人民法院出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，公益诉讼制度在立法和司法解释层面基本上形成，然而在起诉、审理的过程中依旧有很多问题亟待解决。

“全新”的程序

　　北京四中院已经审理了10起民事公益诉讼的案子。马军告诉记者，他参与了9件的审理。从2015年7月23日受理第一件“废渣填湖污染案”到“毒跑道案”的解决，每个案子都有它独特的地方。

　　对于公益诉讼，马军认为，首先公益诉讼的“公”就在于它保护的是不特定的主体，是整个公共社会的权利。保护的对象绝对区分于“私益”。

　　其次，公益诉讼区别与普通民事诉讼中起诉的主体只能是一些社会组织或者是检察机关。马军说，这些主体在这里面没有私益权利的，只是法律赋予了这些社会组织以权利。所以审理主体资格也是民事公益诉讼中需要关注的问题。

　　在“腾格里沙漠污染案”中，提出该公益诉讼的中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）的诉讼资格的审理曾历经三级法院，近一年时间。最后由最高人民法院最终裁定，绿发会有资格提起该案的公益诉讼。

　　绿发会的负责人马勇告诉记者，由于整个诉讼提出的是8个案子，提交主体审查材料耗时又费力，从民政局到法院，从北京到宁夏，复印了无数张证明。“仅主体资格的证明材料就有20斤！”马勇感叹道。

  “另外，公益诉讼与传统诉讼相比，保护的是人之外和人生存息息相关的环境，整体的一个保护。这也是非常直观的，公益诉讼最重大的特点。”马军说，正是这些特点导致了审理的过程也相当特殊。

　　马军告诉记者，公益诉讼从诉讼起步一直到案件的审结，完全处在一个公开的状态下，这种公开相当“特殊”。

　　马军说：“立案就要先向全社会发30天的公告。通过纸媒、网络等公示，这期间需要等待是否有其他人也站出来说这件事情。”他说，除了原告外，可能其他社会组织也要来，大家对这件事情都有一些线索和证据，所以就要拿出时间来等待其他“原告”。

　　公告的目的不仅可以告知谁可以来，又有向全社会宣布从而引起公众注意的结果。

　　另外，马军强调，案子立案后10天之内也要向各行政机关发函。由于涉及环境是否污染的复杂性，某一地域管理的多重性，发函的目的也告知所有管理机关诉讼相关事项。马军告诉记者，某个破坏生态的案子，北京四中院向14个行政机关发出了告知书，以此来推动这个案件的进程。

　　“有建委、绿化、城管、市容、市政、土地等，到底它是一个什么样的权利？规划里头怎么考虑的？园林绿化中是否是湿地？要不要保护？水利局说这个水到底是不是你们保护范围内的？”马军解释说，“还有土地国土，这个土地性质是谁的？还有城管，因为城管处罚过他们的车往这儿拉土，这个土到底有没有问题？类似于这些情况我们都要全面地去了解。”

　　“除了告知和推动以外，我们也希望行政部门能有反馈意见。”马军告诉记者，通过“毒跑道”案件诉讼向有关机关发函。虽然调解解决，但发函的效果是有关机关推动了全北京市学校关于跑道问题的治理。只要涉及校园塑胶跑道的安全，全部停止新建。即使要新建，也要等有关部门标准出台后才能有动作。

　　“相当于预防的关口提前。”马军明确告诉记者，以前案件审结完毕后再发司法建议。而公益诉讼也把环保意识中预防保护原则应用到里面，诉讼中直接阻止侵害。

　　“公益诉讼还有个特别之处就是可以有诉讼支持人。”马军说，区别于普通民事诉讼，这个诉讼支持人可以提供证据，协助调查，发表意见等等，“目前审的案件中，中国政法大学的一家研究所就作为诉讼支持人参加了诉讼，甚至还出了鉴定费。还有另外的律师事务所也作为诉讼支持人提出了很多法律意见。”

　　“法院在审理普通民事诉讼过程中本身是‘被动’的，但在审理公益诉讼的时候，法院就会变被动为主动，要有所作为。”马军解释，法院认为如果原告的诉讼请求不足以维护公共利益、消除损害危险，法院是可以要求原告增加变更诉讼请求的。

鉴定过程复杂而漫长

　　2015年1月1日，新环保法实施。同年7月23日，北京四中院就受理了第一起民事环保公益诉讼案件。

　　案发于2014年10月，在北京市昌平区都市芳园小区里，有近200亩的湖泊湿地，后来开发商和物业公司用各种建筑垃圾填满了，周围正常生长的植物群落，及其他环境生态遭到了破坏。

　　案件受理后，法院认为首先要界定是否侵害的是公共利益，是否破坏了植物群落，包括湖泊是否是湿地等各种问题，法院只能委托专业鉴定机构来进行一系列的鉴定。

　　马军告诉记者，他曾经审理过很多重大复杂疑难的医疗、建筑纠纷，有时候鉴定资料就叠摞近一屋子。“但都没有感觉比这个复杂。”马军说，污染认定要有一个非常系统的综合判断。

　　当时，马军也参加了现场鉴定勘验。他告诉记者，当日法院共有4位工作人员参加。鉴定机构的鉴定人员却有几十人。马军非常惊讶，这其中不仅包括鉴定的几个专家，还有一些是专门搞技术的。

　　马军向记者描述，这些技术人员在近百个点取样，有土壤、水文的测量、动植被的考察等。还有，是否有重金属，各种金属含量的测定，金属含量是否超标等。“这仅仅是鉴定当中最基础的鉴定。”马军说。

　　“我往这儿倒一盆水容易，我要怎么把这个水里的东西跟地面渗漏下去的这一块（土地）治理好，可就太难了。”马军形容，鉴定的第一步是要进行整个环境的测评，第二步要出台治理方案则更难，更是一个体系化的大工程。

　　这起“废渣填湖案”从受理到目前已经近两年，鉴定的第一步结论还没有出来。马军告诉记者，他也了解过全国很多环境公益诉讼的案例，案子没有审结的原因大都是停留、搁置在鉴定的过程中。究其根本，或者因无人出具鉴定费，或者鉴定过程的复杂多变等多种因素而导致。

“落地难”的执行

　　马军告诉记者，环境公益诉讼纠纷审理是确认损害，要修复治理。这也是和传统诉讼中的区别之一。最终“治理”的结果是需要诉讼有未来的解决机制，而这又是一个体系化的机制。

　　马军认为，目前在国内的民事环境公益诉讼中，一些地方已经做出了判决。但是，判决后给付到哪里，如何适用，谁去使用，怎么监督，都是问题。他曾多次研究过相关案例的判决书，判决书中大多明确，赔偿修复治理的款项要求打到法院指定的账户。

　　判决后如何执行、如何管理？让马军等法官很为难。“边审边发愁，睡不着觉，一想到这件事情就觉得很痛苦，因为你不知道下一步该怎么办。”马军说，目前判决后的相关问题还没有相关的法律法规可遵照执行。

　　针对这种情况，北京市四中院的做法也是多从调解解决先入手。马军告诉记者，调解有它的优势，被告直接就可以履行。目前已经调解成功的和正在调解的几件案子都有这个特点。其中“毒跑道案件”中，绿发会起诉后涉案的幼儿园将其旗下所有塑胶跑道全部拆除。

　　法院方面也提出了相应的司法建议，如加强公益诉讼案件费用保障与资金账户的建立，通过多种途径，建议在环境保护主管部门、公益组织等建立专项资金账户或公益诉讼基金。

　　马军说，通过多种途径，力争建立专项资金账户或公益诉讼基金，以确保赔偿金能够形成环境专项资金“蓄水池”和支持环境民事公益诉讼的“供水池”。同时，建议设立具有专业技术能力，能够专门执行生态环境系统工程修复的机构，对造成的环境损害予以全面修复、综合治理。

　　另外，马军认为，引入惩罚性赔偿能够适当地解决相关问题。他说，在环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿不仅符合惩罚性赔偿成立的要件，还发挥预防遏制环境侵权的功能。司法实践中，一方面，完全将公益诉讼赔偿与社会组织隔离，其能够使社会组织提起公益诉讼真正公益化；另一方面，法院面临无法管理恢复原状的赔偿与惩罚性赔偿的费用问题。

　　因此，法院建议成立专项公益诉讼赔偿管理基金进行赔偿费用管理，并设立监管组织，将惩罚性赔偿与补偿性赔偿的款项统一管理、使用，建立完善公益赔偿功能与修复功能相结合的制度。