争议“环境赔偿金”

    在环境公益诉讼案件中，不少案件均涉及巨额赔偿金的支付与后续的管理使用。但环境赔偿金如何归属、怎样使用、谁来监管，目前尚没有明确的法律规定。

    随着新环境保护法的实施以及全国人大常委会的特别授权，社会公益组织和检察机关在各地相继提起环境公益诉讼案件，不少案件目前已经结案，而多起新的案件亦在近期开庭或立案。

    2017年5月16日，安徽省首例由检察机关提起的民事公益诉讼案在合肥市中级人民法院开庭审理，被告合肥伟茂铝业有限公司因生产造成环境污染，被要求承担的生态修复费用和环境损害至恢复原状期间的环境服务功能损失费合计102.96万元。庭后双方已达成调解协议。

    5月19日，北京市检察机关作为公益诉讼人提起的首起民事环境公益诉讼案也开庭审理，被告赵某被要求承担生态环境修复费用81624元。在此之前的1月23日，赵某因为涉嫌环境犯罪已经被提起公诉。

    其实，在此之前，环境公益诉讼案环境赔偿金涉及千万元甚至上亿元的案子也屡见不鲜。

    据最高人民法院（简称最高法）统计的数据，自2015年1月到2016年12月，全国法院共受理环境公益诉讼案112件。

    但是与每年几十万起的环境纠纷和上百万件的环境信访量相比，在两年多的时间里，一百多起的环境公益诉讼案明显有点微不足道。

    即便如此，与上述案例一样，在环境公益诉讼案件中，不少案件均涉及巨额赔偿金的支付与后续的管理使用。但环境赔偿金如何归属、怎样使用、谁来监管，目前尚没有明确的法律规定。

    根据最高法出台的相关司法解释，这笔资金主要包括生态环境修复费用和生态环境服务功能损失赔偿金。

    “法律尚未对环境公益诉讼中被告赔偿的生态环境修复费用和损害赔偿费用的使用、管理及监督作出相应机制安排，这在环境公益诉讼制度面临的众多问题中是最缺乏规制的一块，也是急迫需要解决的问题。”“自然之友”法律与政策倡导总监葛枫告诉民主与法制社记者。

    “自然之友”自2011年起，已经提起公益诉讼案件31起。葛枫观察发现，目前各地对此都处于一种探索的状态。她担忧的是，一旦生态修复资金没能有效用于生态环境修复，将会使环境公益诉讼的意义大打折扣。

赔偿金去哪儿了？

    2014 年12 月，因倾倒废酸污染长江，江苏泰兴6家化工企业被法院判罚赔付修复费用1.6亿元，终审判决6被告将环境修复费用付至泰州市环保公益金专用账户。

    2015年10月29日，福建南平市中级人民法院对我国新环保法生效后的第一起环境公益诉讼案件——福建南平生态破坏案开庭宣判。

    法院判令四被告五个月内清除矿山工棚、机械设备、石料和弃石，恢复被破坏的28.33亩林地功能，在该林地上补种林木并抚育管护三年，如不能在指定期限内恢复林地植被，则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元；共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元，用于原地生态修复或异地公共生态修复；判决书显示，生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失都要求支付到法院指定的账户。

    2016年4月11日，徐州市检察院提起的徐州鸿顺造纸有限公司环境污染公益诉讼案开庭审理。当日，徐州市中级人民法院即作出一审判决，被告赔偿生态环境修复费及生态环境受损害至恢复期间服务功能损失共计105.82万元，支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户。

    2016年7月18日，德州市中级人民法院对中华环保联合会起诉德州晶华集团振华有限公司污染大气的行为一案作出一审判决，要求被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，支付至德州市专项基金账户，称用于德州市大气环境质量修复。

    2016年12月初，广东首宗社会组织提起的公益诉讼案宣判，判令被告焦云赔偿人民币41.6万元用于修复被损害的生态环境，赔偿金上缴国库。

    2017年3月，广东省广州市人民检察院诉张玉山、邝达尧污染环境公益诉讼一案由广州市中级人民法院公开宣判，被告被要求赔偿水塘受污染期间环境功能损失费人民币1050万元，上缴国库。

    其实，对于环境赔偿，2015年1月7日实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。

    但除规定环境赔偿金须用于环境修复外，上述解释对于赔偿金的具体归属和使用并未明确。

    为此，各地法院对于环境赔偿金的处置方法不尽相同，一些地方建立了专项环境公益诉讼基金，一些地方则选择将环境赔偿金直接上缴财政。

    “进入地方财政账户，往往好进难出，而且把赔偿金打入财政很难保证其用于生态环境修复，即便能保证专款专用。”葛枫告诉民主与法制社记者，据她观察，很少有能够把钱花得很好的。

    据《民生周刊》此前报道，因此很多环境赔偿金就成了“僵尸资金”，此外，相对于“趴在财政账上”的钱，很多环境赔偿金甚至“不知从哪里来、到哪里去”。法院对于这笔钱是如何计算得出的、怎样使用始终未作说明，就连缴纳罚款的企业也是一头雾水。

庭上和庭下的争议

    记者梳理多份环境公益诉讼审判文书发现，环境修复标准及赔偿费用始终是公益诉讼双方争议主要焦点。即使生态修复在环境公益诉讼中已经得到各方的共识，但在司法实务中受法律规定等影响，仍存在诸多的争议。

    值得一提的是，发生在广东的“南岭案”。

    2016年3月4日，“自然之友”、广东省环境保护基金会对广东南岭森林景区管理有限公司、深圳市东阳光实业发展有限公司环境污染提起公益诉讼。

    原告请求判令被告：立即停止修路行为，若六个月内未将毁坏的生态环境恢复至原状，则支付生态环境修复费用500万元、生态环境服务功能损失费用500万元，并在省级以上媒体公开赔礼道歉。

    诉讼过程中，广东省乳阳林业局也被追加为本案被告。

    案件审理期间，双方当事人对生态修复的修复方案、恢复程度以及赔偿金额展开了激烈争论。

    最后经协调，双方达成以修复为主原则的一致意见，同意以广东省乳阳林业局做出的修复方案作为设计生态修复工程的依据。在经过长达9个月的“拉锯战”后，于2016年12月29日达成调解协议：被告景区公司停止修路行为，支付500万元的生态修复资金，该案于2017年2月20日正式审理终结。

    其实，环境污染修复标准和赔偿费用在环境公益诉讼中不仅在庭上是争论的重点，在庭下同样有争议。

    武汉大学环境法研究所教授吕忠梅通过梳理环境公益诉讼判决书发现，修复生态环境责任在实践中就存在两大难题，一是生态环境损害难以认定；二是修复的裁判要求难以达到妥当的程度。

    她表示，因为生态系统具有循环性和流动性，污染物在一定的环境介质中会迁移、转化或自我净化，从单一的环境介质看很难判断是否需要修复。

    而鉴于生态环境损害的复杂性、系统性、潜伏性等特质，作出妥当的修复指令非常困难。不少判决书都是用笼统的“用于修复生态环境”的措辞，很少作出具体的修复要求，这样就导致“空判”的可能性极大。

    另外，有的判决书的修复，只针对某个环境介质，忽略生态环境的系统性考量，“比如，判决对大气污染损害后果的救济只注重空气质量，而忽视了大气污染导致的生态环境系统性损害。”吕忠梅说。

    因此，如何确保生态环境修复，也引发不少人的质疑。

    中山大学法学院教授李挚萍也认为：“生态修复是一个长期性、复杂性的过程，法院由于人手少、缺乏专业性等原因，难以直接单独去执行案件。”

    广东省高级人民法院环境资源审判庭负责人王恒表示：“环境公益诉讼案件是新型案件，如何具体执行生态修复，目前没有明确的操作规范。最高人民法院提出了原则性要求，人民法院要确保裁判内容具有可执行性，便于监督，但具体做法各地都在探索。”

    而在“南岭案”中，法院将环境赔偿金委托给广东乳阳林业局作为生态修复使用，也引发人们的质疑，“我们认为这里面是有问题的，因为乳阳林业局也是本案的被告之一，这个钱又给他做修复。”葛枫说。

争议“环境赔偿金”

  同时，专家指出，实现恢复生态环境或者最大限度地恢复生态功能的诉讼目的还存在三大问题：一是如果生效法律文书确定的生态修复费用不足以支付修复工程竣工所需的资金怎么办？“最终结果可能是生态修复工程成为烂尾工程”。

　　二是司法裁判文书生效后，对于生态修复的实施、监督和修复完成后的效果验收、评判如何操作？三是款项由公益诉讼人支配，缺乏法律依据；由被告支配管理，又容易被公众质疑。

　　而像对生态环境损害修复一样，赔偿制度也没有明确的法律规定。吕忠梅表示，目前所谓的“生态环境赔偿损害制度”名称本身就存在问题，其内容许多都值得探讨。

各地管理赔偿金实践

  环境赔偿金主要包括生态环境修复费用和服务功能损失赔偿金。据葛枫介绍，有些地方是可能不需要修复了，或者服务功能损失赔偿金往往是用于当地的环境保护公益事业的，这种情况就涉及赔偿金的管理。

　　据葛枫介绍，由于没有统一的管理模式，各地对赔偿金管理也各不相同，比如绍兴、昆明、泰州、无锡等地方采取的是环境保护主管部门在财政设立专户，生态环境损害赔偿金进行管理和使用。

　　2015年8月，浙江省绍兴市环境保护局和绍兴市财政局共同印发了《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》，对生态环境损害赔偿金实行专户存储、专账管理。

　　云南省昆明市早在2010年就出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，建立环境公益诉讼救济专项资金账户以解决环境公益诉讼资金短缺和环境修复问题。

　　无锡市制定了《无锡市环保公益金管理暂行办法》，设立环保公益金，由无锡市中级人民法院负责统一收缴，全额上缴市财政专户。

　　在环境公益诉讼的实践中，也有全国性公募基金会尝试承接环境公益诉讼的赔偿金进行管理及使用。例如，2016年上半年，中国生物多样性保护与绿色发展基金会和贵州省清镇市人民法院共同进行相关制度探索，专门成立生态环境修复（贵州）专项基金，用于承接贵州部分地区环境公益诉讼案件的资金收益。

　　更有设立慈善信托，由专业信托机构作为资金管理者。比如，2016年，“自然之友”诉江苏中丹化工水污染环境公益诉讼中，被告自愿出资100万元，设立慈善信托，信托的目的是保护生态环境。

　　葛枫表示，这是环保组织对生态环境损害赔偿金管理方式的一种尝试，应充分调动民间力量，对环境公益诉讼赔偿金的后续管理及使用深度参与。

管理问题待解

  对于贵州与中国生物多样性保护与绿色发展基金会合作，探索在该基金会设立专项基金账户管理环境公益诉讼资金的做法，最高法在接受媒体采访时就明确表达了异议。

　　最高法解释，对于专项基金的设立和管理问题，民政部在《关于进一步加强基金会专项基金管理工作的通知》中明确，基金会专项基金接受基金会统一管理，不具备独立的法人资格，基金会要监督专项基金使用带有基金会全称的规范名称，专项基金不得以独立组织的名义开展募捐、与其他组织和个人签订协议或开展其他活动。

　　最高法认为，生态环境修复费用和服务功能损失赔偿金等款项的公益属性必须坚持。

　　葛枫也表示，生态环境损害赔偿金设立于财政体系，存在其固有的缺陷。一些地方的用款申请需经地方人民政府、财政部门审核同意，虽然环保局可以提出相应的建议，但最终的决定权还是掌握在地方人民政府和财政部门手中，不但程序繁琐，且难脱行政干预。

　　葛枫还指出，赔偿金使用程序方面目前还存在使用程序设置不完善，监督机制不健全的问题。

　　“比如在有些地方，该资金主要使用者是环保部门，并未实际用于公众广泛参与的环境保护公益活动，生态环境修复效果评价也存在诸多信息公开问题。”葛枫说。

　　而现有的生态环境损害赔偿金管理规范中虽然也涉及赔偿金管理使用的监督，但都是在行政系统内部的监督，并未纳入社会监督，也为人们所担忧。

　　吕忠梅的建议是国家设立专门基金，进行统一监管。在基金的使用问题上，她建议，建立支持环境保护团体提起公益诉讼资金使用制度，同时要对申请人进行生态修复方案可行性与资金使用效益等全面审查。

　　此外，她还建议，在基金监督制度方面，建立基金使用申请专家审查制度，委托专家进行独立评审并对结果负责；建立基金使用绩效审计制度，保证基金合规合理使用；建立基金使用公开制度，确保信息透明、运行规范、公众参与、富有公信。