“民告民”和“官告官”的背后现象

    从民事公益诉讼到行政公益诉讼都出现冷热不均的现象，而在民事公益诉讼中，“烫手”的案件往往使得公益组织敬而远之，而作为法律监督部门的检察机关则必须迎难而上。

  2017年2月7日，民间环保组织“自然之友”向常州市中级人民法院当面上交了常州“毒地”案上诉材料。

　　在此之前，1月25日的一审判决中，作为原告的“自然之友”和中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称中国绿发会），被判败诉。

　　“自然之友”法律与政策倡导总监葛枫为此不禁感叹，“与其他诉讼相比，环境公益诉讼有着其特殊复杂性，主要是取证这块，其中涉及土壤污染的公益诉讼的案件最为复杂，评估鉴定费用高，过程最为漫长。”

　　葛枫这样说并不是毫无根据。早在2011年10月9日，“自然之友”、重庆市绿色志愿者联合会和曲靖市环保局曾针对云南曲靖重金属土壤污染事件提起了环境公益诉讼，该案是中国首例由草根民间环保组织作为原告成功提起的公益诉讼，如今，近6年的时间过去，该案仍在司法鉴定评估这一环节上徘徊不前。

　　其实，在过去的两年里，尽管在中国的公益诉讼领域发生巨大的变化，按照新版环境保护法规定，社会公益组织具有了提起民事公益诉讼主体资格，13个试点地区的检察机关被赋予提起行政公益诉讼的重任，但人们看到公益诉讼案件却并不算多。

　　记者统计发现，如今，全国提起的民事公益诉讼案中，起诉主体共有15家环保组织。专家认为，除了能够提起公益诉讼的原告单位少，立案难、费用高，依然是掣肘民事公益诉讼发展的原因。而检察机关能够提起的公益诉讼的数量更是有限，绝大多数案件都是通过诉前程序进行解决。

案件难易致冷热不均

　　与其他类型的公益诉讼类别相比，涉及土壤污染类的公益诉讼并不多。一名环保人士透露，环保组织提起的每件民事公益诉讼都是经过成本论证的，并不是“拍脑袋”的结果。“容易做的案件大家都很乐意去做，难做的都会退避三舍。”这位环保人士说。

　　“云南曲靖铬渣污染”案就是这样的例子。

　　2011年6月12日，云南省曲靖市发生了一起“6·12倾倒铬渣污染环境”事件，导致牲畜死亡，河流、土壤等严重污染，并造成了巨大的经济损失。经调查，确认污染环境的铬渣系云南省陆良化工实业有限公司在生产过程中产生的剧毒工业废渣。

　　由于污染区域位于珠江源头附近的南盘江水系，事件的发生引起了广泛的关注，并暴露出历史堆存铬渣等污染问题，影响巨大。

　　“自然之友”对此提起了公益诉讼，但进展缓慢，时至今日没有取得大的突破。

　　而2016年4月，常州外国语学校环境污染事件引起公众关注，500名在校生疑似因化工厂污染地块中毒。

　　虽然“自然之友”还没有从“云南曲靖铬渣污染”案中挣脱出来，却再次以原告的身份对江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司提起公益诉讼。

　　2016年5月16日，“自然之友”、中国绿发会提起公益诉讼案被正式立案。

　　2017年1月25日，该案在常州中级人民法院一审宣判，法院判决驳回原告诉讼请求。    

　　为此，“自然之友”和中国绿发会还背上189万余元的案件受理费。

　　而有趣的是，作为草根民间环保组织提起的第一起民事公益诉讼案——“云南曲靖铬渣污染”案，近6年过去依然没有结果。

　　但在新环境保护法实施后提起的国内第一例生态破坏类公益诉讼，却在短时间内取得了理想的结果。2015年10月29日，福建南平市中级人民法院对福建南平生态破坏案开庭宣判，“自然之友”等公益组织赢得了诉讼。

　　但细究案子就会发现，这起公益诉讼也是搭乘了已有的刑事判决的便车。

　　毁林事件发生在2008年至2011年间，谢某、倪某、郑某等3名被告在矿石开采过程中毁林掘地。2014年7月，延平区法院以非法占用农用地罪作出刑事判决。

　　刑事入罪后，“自然之友”等两家环保组织向南平市中级法院追加提起了公益诉讼，请求法院责令被告依据新实施的环保法，承担原地恢复已破坏的林地及植被责任。

　　而已经掌握足够证据的南平市检察院作为该案的支持单位参与诉讼。此案有地方检察院的大力支持，诉讼难度大为降低。而借助已有的刑事判决，省去了司法诉讼过程中最为繁琐、艰难的重新取证、鉴定等环节。

　　因此搭乘刑事判决的便车提起公益诉讼，成为环保公益组织提起公益诉讼的首选。

　　2015年，中华环保联合会向山东省东营市中级法院提起山东、浙江两家公司的公益诉讼案，1月13日上午递交起诉书，下午就接到法院立案通知。与“南平案”相同，该案的刑事案件部分此前已判决，当事人也已服刑。2016年12月16日，中华环保联合会赢得了这场诉讼。

　　记者梳理相关裁判文书发现，类似搭乘“刑事判决”便车的公益诉讼并不在少数。

诉讼资格依然是门槛

　　虽然新环境保护法明确了环境民事公益诉讼的起诉主体资格，但现实中，会出现对于同一个社会组织，有的地方法院认为符合环境公益诉讼的起诉资格，有的地方法院却认为不符合的现象。

　　比如中国绿发会就遭遇了这样的经历。2015年8月13日，中国绿发会就腾格里沙漠污染事件起诉宁夏当地8家企业。

　　然而，宁夏中卫中级人民法院（简称中卫中院）却认为，中国绿发会从事的生物多样性保护与环境保护无关，其业务范围也未写明包括环境公益诉讼，因此不符合原告资格，于2015年8月21日作出裁定不予受理。

　　在被该院驳回诉讼之后，中国绿发会向宁夏高级人民法院（简称宁夏高院）提出上诉，并于9月6日在内蒙古自治区阿拉善盟中级人民法院对腾格里沙漠污染事件的3家肇事企业提起环境民事公益诉讼。

　　2015年11月6日，宁夏高院作出“驳回上诉，维持原裁定”的裁定书。

　　2015年12月2日，中国绿发会向最高人民法院，要求依法撤销中卫中院和宁夏高院的民事裁定，并申请依法受理。

　　2016年1月29日，最高人民法院作出终审裁定，撤销宁夏高院和中卫中院的民事裁定，由中卫中院立案受理这8起公益诉讼案件，司法确认了中国绿发会提起公益诉讼的主体资格。

　　与中国绿发会类似，“自然之友”也遭遇“没有诉讼主体资格”的困境。

　　2015年年初，该组织曾希望赶在江苏泰州1.6亿元天价赔偿案宣判前，对该案遗漏的3家企业另行提起公益诉讼。结果被泰州市中级人民法院裁定“不予立案”。

　　被驳回后，“自然之友”向江苏省高院上诉。2015年5月25日，“自然之友”收到江苏省高院“关于泰州中院驳回自然之友诉中丹化工等公益诉讼案的民事裁定书”，裁定发回重审并认定“自然之友”具有环境公益诉讼起诉资格。

　　值得一提的是，对社会公益组织提起公益诉讼离不开支持起诉的单位。特别是全国人大授权检察机关提起公益诉讼以后，检察机关作为支持起诉单位出庭，往往有很大的作用。

过高的胜诉率

　　2015年7月1日，全国人大常委会授权最高检进行提起公益诉讼的为期二年的试点。有专家认为，这是为确立检察机关作为提起行政公益诉讼做准备。

　　但这两年来，检察机关提起的行政公益诉讼并不多。检察机关内部人士透露，一些地方的检察机关提起行政公益诉讼的动力并不足，“去年年底，按照上级的指令，全国试点地区才集中提起了一批行政公益诉讼案件。”

　　对此，武汉大学法学院教授秦前红表示，地方检察机关自主性不足参与度不高的原因，一是检察机关参与行政公益诉讼是一场自上而下的改革，基层处于一种失语状态。二是部分地区不尊重司法规律，以下任务的方式要求限期完成改革。“如西部某试点省份要求在2016年3月之前市检察院至少提起一件行政公益诉讼，2016年6月以前县检察院至少提起一件行政公益诉讼。”三是检察机关与其他机关整体协调不够，对某些制度改革认识不一致。“如检察机关思路与法院思路没完全统一，均以本部门为中心进行各自为阵的碎片化改革，这也是长久以来改革形成的痼疾。”

　　在目前检察机关提起并审结的公益诉讼，统计发现没有一起公益诉讼案件败诉的。秦前红担忧，实践中过高的胜诉率将增加检察机关的滥诉风险。

　　同时，也有观点表示，一旦确定单一的行政公益诉讼主体，检察机关受到地方党政领导的影响而不提起行政公益诉讼或者撤诉怎么办？

　　6月10日，安徽省人民政府办公厅特别下发《关于行政机关加强行政公益诉讼有关工作的意见》，要求全省各级行政机关充分认识行政公益诉讼的重要意义，从源头预防行政不作为、乱作为现象，积极参与行政公益诉讼诉前程序，认真做好行政公益诉讼应诉工作，建立健全与司法机关沟通协调机制。

　　意见还强调，各级行政机关应当充分尊重检察机关独立行使检察权、审判机关独立行使审判权，不得以任何理由要求检察机关撤诉，不得以任何方式干扰人民法院受理行政公益诉讼案件。

　　专家表示，今年是检察机关提起公益诉讼的经验总结年，要做的就是好好总结经验，为完善未来的公益诉讼制度提供有益的借鉴。