从标准化法修订看“特别法优于一般法”

 编者按：《中华人民共和国标准化法（修订草案）》对外征集修订意见截至6月14日。此前，舆论围绕新法拟“禁止利用制定标准从事不正当竞争”展开多次讨论，中国计量大学法学院副教授汪江连等认为，该法修订中仍需落实和完善“特别法优于一般法”规则。本报特编发文章，以飨读者。

　　2015年3月，国务院印发了《深化标准化工作改革方案》(简称《改革方案》)，在明确标准化工作改革的基本原则和总体目标基础上，提出整合精简强制性标准的设想，该方案提出:“逐步将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准。在标准范围上，将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围之内。”同时《改革方案》还规定: “法律法规对标准制定另有规定的，按现行法律法规执行。环境保护、工程建设、医药卫生强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准，按现有模式管理。安全生产、公安、税务标准暂按现有模式管理。核、航天等涉及国家安全和秘密的军工领域行业标准，由国务院国防科技主管部门负责管理。”《改革方案》例外规定符合“特别法优于一般法”的法律适用理论。《中华人民共和国标准化法》(简称《标准化法》)修订中需要进一步落实和完善“特别法优于一般法”的规则。

学理识别和适用规则

　　一般而言，一般法是指对一般人、一般事项有效，或在全国有效，或在法律修改和废除之前的任何时间内均有效的法律。特别法是指适用于特定的事项、时间、地域或仅适用于特定主体的法律。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定; 新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”其中的“特别规定”和“一般规定”正是对特别法和一般法的规定。

与其他法律法规之冲突

　　《标准化法》诞生于经济体制改革下的过渡时期，计划经济同市场经济的观念博弈交织其中。随着我国经济体制的改革，国际经济发展的一体化和国内标准化工作“质”的提高，以及标准化管理的国际接轨、调整范围的不断扩大，现今《标准化法》的规定过于原则宽泛，且秉持的理念也是计划性的。因此，标准化的推行方式及其法律的、行政的效能都势必要有所改变，以适应市场经济的要求。一部以产品质量为主要规制目标的标准化特别法，应该演化为既规制产品，也规制服务，涵盖产品、服务、管理等全领域的标准化基本法。

　　目前，《标准化法(修订草案征求意见稿)》（以下简称《征求意见稿》）与《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)等法律在标准的备案制度、标准层级等问题上存在矛盾。例如，现阶段我国的标准体系分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级，而《食品安全法》中未对行业标准作出规定。再如，备案制度上，《征求意见稿》对地方标准的规定是双重备案，而《食品安全法》和《环境保护法》中规定的备案机关仅为一个。

“特别法优先规则”适用和阐析

　　《征求意见稿》中部分落实了《改革方案》中的“统一+例外”模式，第九条和第二十七条都是对“特别法优于一般法”的规定，但这两条仅仅指向强制性标准的“制定”和标准实施中的“认证”环节。更为重要的是，《征求意见稿》中规定“特别法优于一般法”规则具有一定的必要性与合理性。

　　第一，专业化发展趋势下，将行业的相关标准制定权限交由各主管部门，能够避免国务院标准化行政主管部门全权负责造成的片面性和局限性，专业人员必然会比其他人提供更为合理的逻辑思考方向和更为系统的专业解释。第二，实践演进的推动下，我国第三产业不断发展，正走向后工业社会。《标准化法》的定位也从经济法基础上的技术特别法上升成为社会法基础上的技术及相关活动的一般法，从强调产品质量逐步转向对安全的高度重视。第三，基于制度安排，《标准化法》作为标准化工作的一般性指针，着眼于整体和系统角度，以全局性角度出发进行标准的基础性规定，而《食品安全法》、《环境保护法》等其他部门法针对食品安全标准、环境标准等特殊领域的规定，更具有侧重性，在内容上更为具体和明确。

《标准化法》的修改建议

　　标准化活动的具体环节，不仅仅包括制定、实施和监督，还包括评估、修改等，而《征求意见稿》中规定的适用例外，仅仅针对标准化活动的部分具体事项，并不能涵盖标准化工作的方方面面。所以，我们提出《征求意见稿》中的规定是不全面的，需要进一步完善。

　　从《标准化法》的法律定位和立法理念出发，其定位应该是标准化事业的基本法，应该以更加宏观的视角进行顶层设计，总体把握立法目的和原则，设定标准底线义务，而其他行业中更为具体的标准，则应当依照各个行业具体的安全、操作等规定。标准的制定工作是制定机关的活动，立足于管制，而有关标准的法律适用是法律颁布后实施的效果，其立足点是将管制放松给社会。所以《征求意见稿》的规定存在问题，应进行“例外规定”的扩展，不论是制定、实施还是其他标准化活动的环节，都应当适用其他法律的另外规定。

　　从重要性上考虑，部门法中对标准内容的专门规定，多涉及人体健康、环境安全，对社会以及对国家安全有重大影响的事项，因此应在修法中进行专门规定; 从内容上考虑，鉴于这些规定不涉及具体的实体权利和义务，应作为程序性规定，放于附则中更为合适和妥当。此外，《改革方案》中对环境保护、工程建设、医药卫生等领域行业标准进行了明确列举，但作为立法内容，明确列举难免存在不周延，因此不应进行明确列举。

　　综上所述，本文建议在修订的《标准化法》附则之中加入如下条文:其他法律对标准的内容及标准化活动另有不同规定的，依照其规定执行。

  （原文载于《河南财经政法大学学报》2017年第3期，经作者同意进行删减）