盐改“后遗症”

    盐业改革后，看似平静的盐业市场实则波涛汹涌，一方面是部分跨区域经营的盐企与本地盐务管理机构之间的矛盾激化，另一方面则是主动拥抱改革的盐企稳居地方市场“头把交椅”。

　　人们呼吁了15年的盐业体制改革，随着去年5月5日《盐业体制改革方案》（以下简称方案）的发布而最终尘埃落定。

　　方案指出，改革目的是完善食盐专营体制，也就是说，食盐专营制度并没有被打破，这是一场在专营体制基础上进行的改革。

　　如今距离方案的发布已经整整一年，自2017年1月1日起正式施行也已半年。在国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明看来，“改革成效初步显现，行业活力开始释放，市场配置盐业资源的决定性作用逐步发挥。”

　　但近几个月来，盐业市场其实并不平静，多省“跨省销售食盐被非法扣押”风波未平，“脚臭盐”事件又迅速波及全国，引发舆论的不安。

　　期间，部分跨区域经营的盐企与本地盐务管理机构之间的矛盾也有进一步激化之势。“中盐上海”更是将江苏省盐务局诉至法庭，4月28日该案在南京市中级人民法院开庭审理，记者获悉，目前该案尚未宣判。

　　对于非法扣押外地食盐的情况，国家发改委政策研究室副主任兼新闻发言人孟玮近日在接受媒体采访时表示，食盐跨区域经营的主要障碍是部分地方盐务局和盐业公司政企不分，盐业公司为商业利益设置行政壁垒。

盐改“风波”不断　

　　中国盐政具有悠久的历史，中国现代盐业制度的成熟则是以1990年《盐业管理条例》的颁布施行为标志的。

　　1996年为了消除碘缺乏病，我国实行食盐专营。在这种体制下盐产品实行政府定价，食盐生产企业按计划生产，且不能进入销售领域，只能将盐卖给盐业公司，食盐批发企业实行专营，但不能跨区域销售。产销矛盾、利益分配不均、腐败滋生等问题在盐业系统突出。

　　就全国绝大部分地区而言，盐业公司和盐务局都是“两块牌子、一套人马”。盐业公司既是盐业管理的政府管理部门，也是食盐和工业盐的经营者，这种政企不分的体制备受诟病。

　　2016年5月5日《盐业体制改革方案》的发布则旨在破除这一弊病，这一改革也被看做是供给侧改革大势下的题中应有之义。

　　方案明确提出，从2017年1月1日开始，取消食盐产销区域限制，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。

　　这意味着，某一省份或区域的盐业公司如果再靠之前的垄断经营方式运转，将难以为继，最终甚至会失去原有的市场。

　　“此时不少实力雄厚的盐业公司已经在蠢蠢欲动，开始谋划如何攻城略地，分享改革带来的最大红利。”袁东明说。

　　与此同时，业界把这一场改革看做是盐企的新一轮淘汰洗牌，并形成了广泛共识，认为一批盐企的倒闭、合并、退出市场是市场竞争的必然结果。

　　但改革的推进却充满插曲。据记者不完全统计，在媒体的公开报道中，自今年以来，江苏、湖北、贵州、河南、福建等多地出现了查扣外地盐的事件。

　　据了解，中国盐业总公司下属的上海、东兴、榆林等分公司，就被陕西澄城县盐务管理局、江苏盱眙县盐务管理局等多家部门查扣137次共超过1026吨食盐。  

　　重庆盐业集团的食盐，被贵州遵义市盐务管理局、铜仁市盐务管理局、湖北宜昌市盐务管理局查扣约429吨食盐。

　　湖北蓝天同样为湖北省盐务管理局下属企业，其也被江苏省盐务管理局查扣近500吨食盐。

　　被视为对这种行为的反弹的，则是2017年3月13日，江苏省盐务管理局向各市盐务管理局下发的《关于公布在江苏省涉嫌违法违规经营食盐企业名单》的通知。该通知引起了一些榜上有名的企业的强烈回应。

　　通知指出，在江苏省销售不合格食盐产品或产品不符合国家规定的企业有中盐上海盐业公司、唐山唐丰盐业公司。中盐东兴盐化公司、中盐皓龙盐化公司、久大（应城）盐矿公司所销售的食盐则被宣布为非法产品。

　　对此，3月15日，中盐上海公司发表郑重声明予以回应称：“就食盐产品质量问题，本公司自愿接受所有客户的监督及检查。”“若江苏盐务管理局以检测食盐质量为由扣押、没收各客户采购的本公司食盐产品的，本公司愿意全力协助各客户维护自身合法权益。”

　　随后中盐东兴盐化公司也发表了类似的声明予以回应。

　　同时，中盐上海对江苏省盐务局提起了诉讼，南京市中级人民法院受理了这一起案子。

　　不久，“脚臭盐”事件又波及全国各地。无独有偶，曾被江苏盐务局内部通知为违法的“中盐皓龙”又深陷“脚臭盐”风波之中。

15年等来的改革

　　陈国卫被誉为“打响盐业改革的第一枪”的人，在2001年就开始呼吁对食盐专营体制进行改革，但他期望打破食盐专营体制的愿望却并没有实现。

　　作为原国家经贸委运行局副局长，盐业管理办公室主任，陈国卫曾经被视为盐业改革的积极分子，而现在已经退休的他则表示不怎么关注时下的盐业市场，只是偶尔看一下相关的新闻，“政府的态度有时候看不懂。”为此，他表示不想对目前的盐业市场状况发表过多的评论。    

　　2001年，随着前国家轻工业局撤销，其原有的盐业管理职能转到了前国家经贸委。同年，经过近两个月的调查，前国家经贸委盐业管理办公室提出对盐业体制进行“大刀阔斧”的改革：废除和修改过时的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》，实行盐业管理和经营政企分开，各地盐业管理职能要从盐业公司分离出来，打破盐业公司垄断销售，打破购销地域封锁，引入竞争机制，允许食盐价格浮动。

　　陈国卫就是当时的主导者之一。然而，“盐业新政”一开始便遭遇重重阻力。

　　陈国卫表示，2002年上半，就在“食盐生产企业直接进入市场”时，前国家计委下发特急文件《关于进一步加强食盐计划管理，严格执行专营政策的通知》，要求“中国盐业总公司要认真组织落实并督促各产销企业严格执行国家计划”，致使盐业体制改革中途“流产”。

　　对此也有地方盐务局官员表示，这次盐业改革的失败并不是因为盐业人反对导致的，根本原因是原国家经贸委对盐业的改革脚步迈得太激进，没有找到盐业改革的核心问题，在盐业人的转型、安置、改革的进度等问题都没有一个明确的说法。

　　自从这次改革“流产”后，盐业改革就一直徘徊不前。

　　“随后，每次在盐业改革推进的节骨眼上都会伴随着相关部门大规模打击私盐、市场违法行为的行动，并会相继查处一批假盐案件，继而又会引发一场是否打破专营体制的争论。”陈国卫表示。

　　但两者是否真的存在内在的必然联系，至今尚无足够的证据予以证明。

　　2003年9月15日，《21世纪经济报道》就刊文称，“上千万吨私盐泄洪，国家重启盐改遭遇重重阻力。”

　　据当年的国家盐政部门称，全国每年有近1000多万吨的“过剩”盐要寻找出路，其主要办法就是绕开盐业公司的专卖渠道直接进入市场，这导致大量私盐的产生。

　　据媒体报道，当年全国各地就开展了声势浩大的打击私盐活动。

　　其实，这意味着早在十几年前盐业市场就是一个产能严重过剩的行业。而正是这种产能过剩一直推动着盐业体制改革。

　　即使如今，改革的核心思想之一还是“在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革”，也就是去产能化。

　　直到如今，也无法打破食盐专营这一制度，即使“食盐加碘”政策也无法再为这一制度提供足够的支持。

　　为此，之前的“强制补碘”在改革方案中已经被描述为“实现科学补碘”。

　　另有观点认为，“中国实行了几千年的食盐专营制度，如今无需再打破这一制度。”但据史料记载，自远古至唐代开元年间，时而采取征税制，时而采取专卖制，时而采取无税制，并无统一制度。

　　从2001年到2016年《盐业体制改革》方案出台，盐业改革艰难前行，中国盐业总公司一度被指责为改革最大“阻挠者”，但如今“中盐”在开疆拓土的过程中也遇到了障碍，其旗下企业以维权者的角色出现在改革的浪潮中。

盐业迎来重新洗牌

  过去食盐市场在专营体制下，定点生产、垄断经营、产销分离、区域分割，各级政府和专营企业是配置盐业资源的主体。

  这一体制的优势是保障了碘盐的普及率和食盐质量安全，但同时也导致了产销矛盾突出、产业升级缓慢、行业效率低下与活力不足等问题，企业“多、小、散”的局面长期存在。

  “《盐业体制改革方案》目的就是要在专营的基础上引入竞争，实现盐业资源的有效配置，释放市场活力，改变行业格局，培育有竞争力的企业，促进行业健康可持续发展。”袁东明告诉记者。

　　作为国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员的袁东明，长期关注盐业发展。他表示，此轮改革“多、小、散”的局面将得到改观，盐业将迎来一轮重新的洗牌。

　　据他介绍，如今，过去以省或市县为单位的食盐封闭市场已经被打破，一个有限主体的竞争性市场正在快速形成，市场配置盐业资源的决定性作用开始发挥。

  同时，符合条件的食盐定点生产企业和批发企业都在积极跨区经营、拓展市场，市场活力开始释放；部分优势盐企在竞争中开始凸显实力，企业间合作、兼并重组逐步增多，各类资本也加大了盐行业的参与力度，有利于行业升级改造。

  而除了上述提到的中盐总公司，各地盐业公司也在推进自己的市场。

　　值得一提的是，正当外地盐企在江苏省内遭遇“行政障碍”的时候，江苏盐业集团有限公司正在大力开拓省外食盐市场，3月21日发出《各市盐业公司开拓省外市场暂行规定》的通知，将上海、北京、河北、天津、河南等地列为重点开拓市场。

　　4月11日，《人民政协报》刊文“确保食盐安全 江苏盐改精准落地”，介绍江苏盐业改革推进情况。

　　报道称，为防止出现市场监管“空档期”和法规政策“真空期”，江苏省盐务、公安等部门先后开展了制贩假盐专项治理，“两节”期间食盐安全，春季食盐安全等近7个月的联合执法行动。

　　“查处了一批制贩假盐和非法经营食盐案件。”江苏省盐业主管部门相关负责人在接受采访时说。

　　据报道，目前已有10多家外省食盐企业依法合规进入江苏市场，而江苏盐业企业也在加快推进产品、技术和商业模式上的创新。

　　相对于只有10多家盐企进入的江苏来说，广东的市场竞争则表现得尤为激烈。据南方日报报道，目前，共有102家食盐企业、1435个食盐品种备案进入广东市场。

　　广东省盐业集团也主动出击，“粤盐，粤安全；粤盐，粤滋味”和“健康生活从粤盐开始”的广告语深入人心。

　　虽然面对激烈的市场竞争，如今广东省盐业集团依然拥有95%以上的市场份额，稳坐广东食盐市场“头把交椅”。

　　对此，广东省盐业集团董事长、党委书记吕永钟表示：“这些成绩得益于省委省政府的奠基定调、给力赋智，得益于政府各部门的通力合作、大力支持，也得益于集团自身作为改革对象的勇于主动拥抱、迎接改革。”