新《环境保护法》实施效果评估报告发布

污染源超标排放依然严峻 亟须配套制度

　　本报讯（记者汤瑜 李卓谦） 新《环境保护法》于2015年1月1日正式生效，这部被称为“史上最严环保法”实施两年来，效果如何？近日，中国政法大学王灿发教授牵头并组织中国政法大学、北京大学、中国人民大学、阳光律师事务所等9单位环境法学专家成立课题组，对新《环境保护法》实施效果独立开展第三方评估，并发布了《新〈环境保护法〉实施效果评估报告》。

　　评估报告认为，新《环境保护法》实施两年来，环境监管执法力度明显加大，社会各界参与环保意识明显提升。但环保相关部门协调配合机制不健全，被动应付、推诿扯皮的现象时有发生。环境监察执法基础信息不完善，在一定程度上影响了对违法行为的查处。

对地方政府督察问责力度加大

　　新《环境保护法》第6条第2款规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”为了强化对地方政府环境保护责任的追究，中央通过确立“党政同责、一岗双责”强化对地方政府的约束，并通过督察、约谈等制度安排，确保地方政府积极采取措施改善环境。

　　据报告统计，截止到2016年底，中央环保督察组已完成对全国半数省份的环保督察。个别省份开始在行政区域内进行环保督察，效果显著。此外，很多地方环保行政主管部门也出台了配套规范性文件。

　　该报告课题组成员之一、中南大学教授陈海颂表示，整体来看，中央已经建立了一套较为完善的督察体系，确保地方政府能够履行环保责任，为今后进一步完善督政问责制度提供了良好的经验支持。

查封扣押等措施实施力度加强

　　《查封扣押办法》规定排污者有违法排放有毒物质，在饮用水水源一级保护区排放污染物，违法排放工业污泥等六类不同情形之一，环保部门可以实施查封扣押。

　　根据环保部公开的数据统计，2016年全国范围内适用查封、扣押措施的案件总数为9976件，平均每月适用查封、扣押措施的案件数量为831.3件。与2015年的案件总数相比，适用查封扣押的案件数量增加了138%。与其他措施相比，查封扣押案件总数增速最快，已经成为遏制违法排污行为的首选措施。

　　报告指出，2016年1-12月份适用查封、扣押措施的案件数量呈稳步增长趋势。与2015年相比，各省实施查封扣押的力度总体有所增长，但地区间存在较大差异的现象没有得到改观。

　　根据环保部公开的数据统计，2016年全国范围实施限制生产、停产整治案件共5673件，平均每月实施限制生产、停产整治案件472.75件。与2015年相比，案件数量增加了83%，执法力度明显增大。  

　　报告指出，2016年全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪等五类案件共计22730件。其中，查封、扣押案件数量占五类案件总数的44%，限制生产、停产整治的案件数量占五类案件总数的25%，按日连续处罚的案件数量占五类案件总数的4%，移送行政拘留的案件数量占五类案件总数的18％，移送涉嫌犯罪的案件占五类案件总数的9%。

　　该报告课题组成员之一、苏州大学王健法学院副教授冯嘉指出，近两年环保部门狠抓环境执法能力建设，环境执法机构设置数量已经基本达标，但人员编制缺编严重，特别是基层执法机构缺编严重，而西部地区比东中部地区缺编更为严重。他建议，重点保障调查取证所需执法装备仪器、监察执法用车、扣押暂存场所、执法应急物资等一线执法需求。

对法律实施保障不够、处罚较轻

　　新《环境保护法》实施以来，环境诉讼案件总数呈现井喷式增长。报告指出，截至2016年6月，全国共有27个省、市、自治区的人民法院设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭共计558个。

　　该报告课题组成员之一、中南财经政法大学副教授张忠民指出，中国环境资源审判机构的设立模式呈现出由“地方—中央”自下而上的向上发展，最终形成“上下并举”的全新局面。全国法院系统环境资源专门审判机构的设立，为环境案件的司法审判提供了良好的人员和组织基础。

　　在公益诉讼试点方面，张忠民表示，检察机关作为环境行政公益诉讼的主力军，其针对的往往是行政机关的行政不作为行为，而在已经审结的案件中，检察机关的诉讼请求均获得了法院的支持，这种情况在环境行政公益诉讼中尤为突出。

　　当然，报告也提出了不足，“司法保障新环保法实施力度不够，处罚较轻；环境公益诉讼案件数量虽然有所上升，但较同期民事环境案件仍然偏少，环境公益诉讼的主体资格限制应予放松、环境诉讼的对象范围应予扩大。”

污染源超标排放依然严峻

　　报告指出，新《环境保护法》实施两年来，在国控企业、省控企业、市控企业中，废气类超标排放企业数量减少幅度最大、减排效果也最为显著，其他污染类型企业存在不降反升现象。涉水（包括废水类、污水处理厂）、涉气（废气）污染类企业依然是超标排放大户。这说明，在新《环保法》生效以后，由于有新修订的《大气污染防治法》和国务院《大气污染防治行动计划》相配合，对废气排放的管理力度加大，取得了明显的减排效果。而其他方面，比如水污染物的排放，由于《水污染防治法》的修订尚未完成，《水污染防治行动计划》又发布较晚，其减排效果就不是那么明显。从调查结果来看，中国污染源超标排放的问题目前依然形势严峻。

　　对此，报告建议，应继续加强配套立法，尽快完成对《水污染防治法》的修订和《土壤污染防治法》的出台，制定和颁布《排污许可证条例》《自然保护区法》和《生态红线划定和管理条例》。同时建立有关环保各部门的信息共享机制，加强不同部门环保措施规定的协同与配合，协调跨行政区的环境执法活动；加大环境监察执法投入，补足历史欠账，并加强不同部门的执法合作；大力淘汰落后产能，鼓励发展有利环保和可持续发展的新兴产业、保障可再生能源鼓励措施的落实；加强政府环境信息公开、加大企业环境信息公开的力度。