为留守儿童保障立法以破解留守之殇

    据估算，全国每5个孩子中，就有1个是农村留守儿童。由于特殊的成长环境及经历，农村留守儿童在生活、教育、心理发展等方面都面临着一定的问题。专家建议，应尽快建立留守儿童福利保障机制和法律体系。

    2013年5月，全国妇联发布了《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》。报告显示，根据我国2010年第六次人口普查的样本数据推算，全国共有6102.55万农村留守儿童，占农村儿童总数的37.7%，占全国儿童的21.88%。也就是说，全国每5个孩子中，就有1个是农村留守儿童。

    2015年7月30日，教育部发布2014年全国教育事业发展统计公报，在公报的统计数字中，全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2075.42万人。其中，在小学就读1409.53万人，在初中就读665.89万人。与如此庞大的数字相联系的，是一个个触目惊心的词汇，如自杀、他杀、伤人、性侵、意外伤害……

幼小心灵不能承受之痛

    “我一岁多，父母就走了……妈妈只来过一次，爸爸一年来一次。” “小学的时候父母走也就伤心两三天，过两天就记不起来了……初中的时候我的心理变化比较大，一直都是想来想去的，我就经常会一个人那样待着，也不喜欢和别人玩，总觉得自己爸妈不在身边，别的同学就不愿一块玩……”以上文字摘自中国青少年研究中心“农村留守儿童群体研究”课题组30个留守儿童访谈记录。

    一面是高度增长的经济、财富扩张与繁华的城市，一面是由于劳动力流动、迁移而日渐衰落的乡村社区以及无助的留守人口，飞速发展的中国所呈现出的两张截然不同的面孔，带给留守儿童的是其幼小年龄所不能承受的情感与心理伤痛，进而深刻影响到他们未来的人生轨迹。

    留守儿童绝大多数分布在农村。根据全国妇联课题组的调查，在6000多万留守儿童中，57.2%是父母一方外出，42.8%是父母同时外出，79.7%由爷爷、奶奶或外公、外婆抚养。在年龄分布上，0至5岁的学龄前留守儿童占38.37%；6至11岁的小学学龄段占32.01%；12至14岁的初中学龄段占16.3%；15至17岁的大龄留守儿童占13.32%。

   “可见，我国农村留守儿童的主体是处在学龄前及义务教育阶段的儿童。”中国青少年研究会副会长、中国青年政治学院教授陆士桢说。陆士桢指出，由于特殊的成长环境及经历，农村留守儿童在生活、教育、心理发展等方面都面临着一定的问题。

    在家庭生活方面，部分农村留守儿童家庭经济较为贫困，致使其基本生活得不到充分保障，有的留守儿童有流浪倾向。由于父母长期不在身边，这些留守儿童难以得到父母的直接关心和教育，特别是与父母缺乏沟通与相互了解，极易造成情感上的缺失，严重影响了留守儿童的社会化。

    在受教育方面，由于留守儿童大都生活在欠发达地区，教育水平较低，部分家长对教育重视不足，直接造成农村留守儿童入学率低、孩子对学校学习生活缺乏兴趣，易引发逃学、辍学的现象。近年来随着学校布局的调整，偏远地区的乡村小学大量撤校，在很多基层农村，孩子上学要走很远的路，住校也需要较高的费用，加上太小的孩子生活不能自理，农村孩子特别是留守儿童九年义务教育难以保证。这一切，造成了留守儿童接受高等教育的比例较一般儿童低，难以实现向上流动的社会现象。

   “同时，在心理发展上，一方面留守儿童长期生活在没有父母约束的环境下，若受到不良行为的影响或不法分子的诱惑，较易走上违法犯罪的道路；另一方面，因缺乏关爱，留守儿童容易产生无助、自我厌弃、自闭等心理问题，并容易对学校教育或父母产生抵触情绪，影响儿童身心健康发展。”陆士桢说。

    2014年，中国青少年研究中心组织实施的“全国农村留守儿童群体研究”，对农村留守儿童成长状况进行调研。梳理此次调查研究中发现的较为突出的问题及原因，调查组总结了农村留守儿童成长中存在的9个突出问题，其中即包括留守儿童意外伤害凸显，学习成绩较差、学习兴趣不足，社会支持较弱、心理健康问题比较突出，父母外出对小学中年级留守儿童影响更大等显著问题。

并非简单亲子分离问题

    虽然父母长期不在身边对留守儿童成长的不利影响不言自明，但多位专家指出，作为我国现阶段的重大社会问题，农村留守儿童问题并非简单的亲子分离。

   “留守儿童群体的出现及其发展困境并非简单源于亲子分离，而是更广泛层面经济、教育、医疗等政策不当安排或政策忽略的后果。这种政策忽略突出表现在政策的边缘化、不同类别的政策体系缺乏整合、政策系统性和连续性的不足等特征。”北京大学社会学系副教授邓锁说。

    陆士桢也指出，留守儿童的现象和问题是我国社会快速发展的结果，也是产生于我国社会固有的结构和文化基础之上的社会现象，解决这一问题，必须立足于我国的发展，立足于国家综合治理的现代化，立足于我国社会结构与社会文化的科学发展。

    两位专家不约而同地提到了儿童福利概念。“留守儿童群体的出现不仅是家庭成员个体的选择后果，更大程度上还反映了农村发展、城乡二元体制分割以及儿童福利政策不完善等的制度困境。”邓锁说，与西方发达国家相比，我国当前的儿童福利政策还很不健全。一方面，儿童福利相关的法律政策还不完善，儿童福利支出和服务提供不足；另一方面，儿童福利政策在一般社会政策中处于边缘化的地位，儿童权利和儿童福利的理念并没有得到充分的制度承认。

    陆士桢指出，“儿童”是一个生理性概念，同时也是一个心理阶段的概念，一个社会性的、包含深刻社会含义的概念。儿童的特殊属性，决定了在一个国家的社会福利体制里儿童福利的极端重要性，决定了在整体的社会综合服务体系中，儿童福利服务的特殊价值和意义，也决定了留守儿童工作必须以“发展”“权利”“保护”为基础和出发点。

   “现代儿童福利发展有两个显著特点。一是儿童福利的内涵不断变化，随着社会的发展与进步，儿童福利处于一个动态体系之中；二是儿童福利的功能正在由救助、矫治、扶助等恢复性功能向维护权利、健康成长等发展性功能变化。所以，儿童福利服务是政府和社会为满足儿童的需求，促进儿童身心发展而提供的制度化的、非现金形式的社会福利资源。”陆士桢说，从这方面来说，留守儿童工作是政府主导、社会参与的儿童福利制度和体系的重要组成部分。

有必要制定儿童福利法

    党的十八届四中全会提出依法治国的战略思想，那么，在留守儿童的救助服务工作上，如何实现体系上的建设，给予留守儿童救助以制度上的保证，成为专家学者思考的焦点。

    陆士桢建议，尽快建立留守儿童福利保障机制和法律体系。“现在，无论是政府的扶持政策，还是共青团、妇联、学校、社区以及群体社会组织、企业等，对留守儿童的工作都是零散个案性质的，尚未建构起完整、完善的留守儿童福利体系。”陆士桢说。

    陆士桢指出，儿童福利服务是一项社会性的事业，有赖于国家强有力的政策和法律支持。有必要通过制定儿童福利法这样完整系统的儿童基本法律政策来保障儿童的权利，这对改善儿童福利分散化管理现状将发挥重要作用。同时，必须制定针对留守儿童工作的专门法规。

    近年来，我国在儿童权益保护方面出台并修改了一系列法律法规，其中有一些专门针对留守儿童的内容。2012年，《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》规定，支持社会工作服务示范项目：资助符合条件的社会组织重点围绕城市流动人口、农村留守儿童、社区老年人、残疾人的需求，开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务。

    2013年1月出台的《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》明确指出，切实改善留守儿童教育条件，要求做到“三优先”:优先满足留守儿童教育基础设施建设、优先改善留守儿童营养状况、优先保障留守儿童交通需要；针对不断提高留守儿童教育水平，提出“四加强”：加强留守儿童受教育全程管理、加强留守儿童心理健康教育、加强留守儿童安全教育、加强家校联动组织工作；针对逐步构建社会关爱服务机制，提出“三支持”：支持做好留守儿童家庭教育工作、支持做好留守儿童社区关爱服务、支持做好留守儿童社会关爱活动。

    对此，陆士桢认为，尽管不是很充分全面，但这些政策的制定，对我国留守儿童的救助保障起到了基础性的重要作用。但她同时指出，目前，我们需要遵从“儿童优先”、以儿童为本、儿童最大利益、兼顾普及性福利服务与选择性福利服务的原则，逐步建立起针对留守儿童这一儿童弱势群体的专门的法规体系，将涉及留守儿童福利服务的相关内容以及必要程序用法律的形式固化下来。同时，每部具体的法律法规都应该有相应的政策措施配套，既要明确福利内容，又要细化各方职权。

（摘自《法制日报》）