仝志辉：农村合作金融亟须法律保障

     近年来，涉及合作形式的农村非法集资和金融诈骗案件屡见报端。针对这一现象，如何规范农村金融市场，如何打击以合作的形式集资诈骗行为？本文受访专家提出了自己的观点和建议。

    近年来，涉及合作形式的农村非法集资和金融诈骗案件屡见报端，据融360发布的《用户防骗意识及行为调查报告（2016）》显示，在接受调查的乡镇农村人群中，有近34.18%的人员遭受过诈骗损失，这一数据在一线城市用户中的占比为24.37%。

    2017年中央一号文件指出，严厉打击农村非法集资和金融诈骗。这是中央一号文件连续14年聚焦“三农”领域以来，首次在“农村金融创新”章节中，将打击非法集资相关内容放在突出位置。

    近日，民主与法制社记者就农村金融的相关问题专访了中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学国家发展与战略研究院社会转型与法治研究中心副主任仝志辉。

农村合作金融

是需要大力发展的形式

    记者：怎么理解当前经济形势下的农村金融？

    仝志辉：理论界和实务界都普遍承认，当前中国农村金融最基本的矛盾是金融供给与金融需求的矛盾，现有农村金融体系难以向农民提供充足有效的金融服务。在各类农村金融发展形式中，农村合作金融是需要大力发展的形式。

    农村合作金融是合作金融的一种形式。合作金融是指，社会经济中处于弱势的个人或群体，为了改善自身的经济条件，获取便利的融资服务或经济利益，按照社员制、封闭性的原则自发组织起来的资金融通形式。

    所谓社员制，指的是合作金融以服务社员为根本目标，具体包括，社员有出入社的自由，一人一票的民主管理以及盈余归社员共有。而封闭制指的是社员仅以入股的形式入社，对社员不支付固定回报，同时组织资金归内部社员使用，即资金的所有者和使用者同一，但不对外吸储放贷。

    农村合作金融就是实现了上述原则的在农村社区开展业务，对成为社员的农户提供储蓄和贷款服务，社员农户是合作社资产的共同所有者，也是其提供金融服务的接受者。

    记者：农村金融的发展状况如何？当前的政策环境是否能满足其发展需求？

    仝志辉：农村金融分为政策性金融、商业金融和合作金融。政策性金融和商业金融在对农户支持的普惠性和深度上存在缺陷，而合作金融则具有和农户深度结合的天然优势。中国农村合作金融的发展经过了曲折的过程。基于新中国建立之前民间信用合作运动以及国共两党在各自控制区对信用合作的培育，中华人民共和国成立之初，农村信用合作社实现了数量和经营质量的迅速提高，但是由于计划经济和片面追求农村生产关系的一大二公，农村信用合作社最终成为国家银行的农村基层机构，失去了合作金融属性。

    改革之后农户经营主体的逐步成长，农村市场关系的充分发育，使得合作金融有了成长的现实土壤，但是，已经官办化和正规化的农村信用合作社很难再重新转型为合作金融机构，而民间信贷又由于主管部门认识偏差而不能得到有效扶持。

    农村合作金融发展的政策环境在农村改革启动之后的很长时间内并不宽松，但是，农村合作金融不断扩展自己的生存领地，通过专业合作社发展酝酿而起的合作社内部信用合作实践，通过民间合作金融创业者创造出来的资金互助社经验的不断扩展，通过国家扶贫办系统在贫困村增加金融供给的村级互助资金的成长，不断展示着自己发展的客观必然性。

    今天中国农村合作金融的发展已经跨过了政策抑制的阶段，2014年一号文件鲜明提出了大力发展农村合作金融的政策，对于农民合作社发展信用合作，以及完全的农村合作金融组织即农村资金互助社的发展提出了明确支持的政策，并注意通过加强监管，促进其规范发展。

    可以说，还没有十分充分的法律保障，这已经对农村合作金融的长远发展带来了困难。

发展农村合作金融的

三条路径

    记者：农村合作金融发展的方向是什么？在发展过程中暴露出了哪些问题？

    仝志辉：现有的发展农村合作金融的三条路径是：发展农民资金互助社、贫困村村级发展互助基金和在农民专业合作社内部发展信用合作。目前，这三个路径都没有得到法律的有力支持，总体上停留在逐步发展和试点阶段。

    第一个路径，农民资金互助社的数量扩展会受到来自监管当局的严格限制，也受到农村金融创业人才不足和普通农民接受程度的限制。农村资金互助社要受银监会批准并受它监督的合作金融组织，因此属于正规合作金融组织，受到政府的肯定和支持。但由于发展还很不成熟，出现了这样或那样的问题，以至于制约了它的扶贫效果。

    在农村，由于监督不到位，再加上农民文化素质不高，农民很难对真假农村资金互助社进行甄别，一旦假资金互助社负债过多，便卷款而逃，严重损害了农民的利益。

    第二个路径，贫困村互助基金是在国家扶贫办系统指导下，由国家财政注入资金，吸引农户加入，不以营利为目的、民主管理并在村内滚动运作的有偿使用资金。互助资金只能在村内运作，靠知根知底的熟人关系来识别借款对象，利用社会压力来降低不还款的风险。

    贫困村的村级互助资金只在政府确定的贫困村中运作，资金主要来源于政府的财政扶贫资金，资金的所有权归全体村民，入会会员具有资金的使用权。它的组织形式、管理方法、经营原理和农村资金互助社类似，但也有两点区别。第一，是社员范围，局限在村级，而且是在贫困村，而资金互助社可以在乡镇。第二，是资金来源上，村级互助资金以财政扶持资金为主，社员股金为辅，而资金互助社是以社员股金为主。

    第三个路径，很多省都出台了文件，山东省还在全省进行了试点。截至2016年12月末，山东省全省有107个县(市、区)和12个开发区的284家农民合作社取得信用互助业务试点资格，与2016年初相比，试点县（包括开发区）增加92个，12个市实现了县域全覆盖；试点合作社增加206家。参与社员（包括法人社员）共2万余人。但是相对于农民需要来说，现在这样的规模太小。

农村金融亟须立法

    记者：您怎么看当前出现的种种农村非法集资和金融诈骗事件？您认为其根本原因是什么？

    仝志辉：农村非法集资和金融诈骗的根源是现有农村金融形式不能很好满足农业和农村发展的信贷需求。

    我国农业处在结构调整和提质增效阶段，各类经营主体的资金需求旺盛，农民收入增长也带来了理财和投资的需要。而目前的农村金融形式不能和这些需求相匹配。在真正能深入农村的合法金融形式欠缺的时候，一些非法金融组织和活动就趁机进入农村。它们不会对农民进行金融教育和培训，而是利用农民金融知识欠缺而需求旺盛的特点，进行金融诈骗，以圈钱和非法获利为目标。而由于合法金融形式不足，金融组织的行业组织缺乏，没有自律监管，法定监管机构的监管能力也不足。这就带来了非法集资和金融诈骗的泛滥。

    这种负面现象进一步提出了加强农村金融立法和大力发展适用的农村合作金融的要求。　　

    记者：您对农村金融立法有什么看法和建议？

    仝志辉：农村金融立法，首先是要明确合作金融在农村金融发展中的主干作用。其次，是要将行之有效的合作金融形式中的共性经验发展成法律规定。最后，不宜对合作金融的具体组织规定过死，要给实践发展以创新空间。

    立法步骤，可以在全国人大订立全国性法律之前，赋予地方改革试验权，全国立法和地方试验并行，以取得互相促进、借鉴之功效。