挑战与机遇：“监察委员会”时代的检察机关

　　反贪、反渎和预防职能的剥离，对于检察院而言固然是一种“损失”。但我们也应该看到，国家监察体制改革也给检察机关大力发展法律监督职能带来了机遇。

　　2016年12月25日，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，试点工作的基本内容尘埃落定。随着《决定》的公布，三省市的监察委员会即将产生，检察机关反贪、反渎、预防等部门即将转隶监察委员会。毋庸讳言，检察机关即将迎来自恢复重建以来最大的一次变革。

改革对检察机关的影响

　　深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。改革要求实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。显然，这项改革将导致检察职权的调整和重新配置。除了反贪、反渎和预防职能的划出，这项改革还将对保留在检察院的一些其他部门和业务产生影响。

　　首先，影响举报中心存在的必要性。检察机关受理控告、举报、申诉的部门是控告申诉检察部门，过去设立举报中心与控申部门合署办公，就是为了突出职务犯罪案件举报线索管理的特殊性，由控申部门负责受理不服人民法院生效裁判、不服公安机关的处理决定等申诉和其他信访事项，由举报中心专司职务犯罪案件线索管理。随着职务犯罪侦查职能的划出，检察院只有控申部门即可，似乎不再需要保留举报中心。

　　其次，人民监督员制度能否存续需要重新考虑。从试点以来，人民监督员的监督范围先后从“三种案件、五种情形”，发展到整合为“七种情形”，再发展到“十种情形”。监督范围在变，但有一点是始终不变的：人民监督员监督的对象是检察院立案侦查的职务犯罪案件。如果检察院不再办理职务犯罪侦查案件，人民监督员制度就没有了存续的基础。

　　第三，司法警察部门的工作内容将要进行调整。按照最高检察院2013年发布的《人民检察院司法警察条例》，检察机关司法警察担负的职责共九项，其中大部分是配合和保障职务犯罪侦查方面的职责，例如：保护人民检察院直接立案侦查案件的犯罪现场；执行传唤、拘传；协助执行监视居住、拘留、逮捕，协助追捕在逃或者脱逃的犯罪嫌疑人；参与搜查；提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯；等等。职务犯罪侦查职权划出后，司法警察的职责只剩送达有关法律文书、保护出席法庭及执行死刑临场监督检察人员的安全等寥寥几项，工作内容将大幅萎缩。

　　第四，检察技术部门的业务范围也受到一定影响。目前，检察技术部门负责支持和保障职务犯罪侦查工作的业务主要有两项：一是负责职务犯罪侦查案件审讯过程的同步录音录像。二是负责职务犯罪侦查案件中有关的文痕检、司法会计和其他司法鉴定。今后，这些业务基本上将不复存在。

　　除了这些业务内容方面的影响，其他的一些影响也需要考虑和应对。例如，职务犯罪侦查、预防部门入额检察官的身份和职业保障问题。

法律监督职能的发展契机

　　国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计，对深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争具有极其重大的意义。反贪、反渎和预防职能的剥离，对于检察院而言固然是一种“损失”。但我们也应该看到，国家监察体制改革也给检察机关大力发展法律监督职能带来了机遇。

　　国家监察体制改革并不改变检察机关作为国家的法律监督机关的属性。职务犯罪侦查、预防部门转隶后，检察机关的诉讼监督职能都还在，从立案监督到刑罚执行监督，一样都不少。反贪、反渎职能划出后，可能由监察委员会行使职务犯罪案件侦查权，但只要国家司法体制不作大的变动，监察委员会侦查的案件也要接受检察机关的法律监督，逮捕犯罪嫌疑人仍然要检察机关批准，追究刑事责任的仍然要移送检察机关提起公诉。简言之，除非有进一步的体制变革，否则检察机关仍然是国家的法律监督机关。

　　过去检察机关的职能构成比较复杂，检察职权同时具有行政属性、司法属性和监督属性。国家监察体制改革后，检察机关的行政属性将明显淡化甚至消失，司法属性和监督属性将更加凸显。在过去检察机关各项业务中，无论从业务重要性还是工作难度来论，职务犯罪侦查都首屈一指，使用着检察机关最多的业务资源，占用各级检察长的时间、精力也最多。改革后，体现监督属性的业务将获得更大的发展空间，过去相对弱势的民事行政检察等部门将得到更多的关注。

　　除了传统的各项诉讼监督职能外，检察机关还应当大力开展新增加的行政违法行为检察监督、行政强制措施检察监督、民事行政公益诉讼等工作。这些工作都能够很好地体现检察机关的法律监督属性，是检察业务新的“增长点”。实践中，行政执法活动范围广、数量大，又相对容易侵犯公民合法权益，这为检察机关法律监督提供了很大的发展空间。一句话，检察机关必须走出诉讼领域的“小天地”，走向法律监督的“大舞台”，体现监督制约其他公权力的宪法价值。真正的法律监督机关，必须有能力在国家权力分工的层面与立法机关、行政机关、审判机关等各大国家机构进行“对话”，建立起名副其实的法律监督关系。只有这样，检察机关独立的宪法地位才能够真正体现和落实。

监督不需要以侦查权为支撑

　　面对反贪、反渎和预防职能的剥离，不少检察人内心失落、伤感甚至抵触，除了情感上的不舍，还有对失去侦查权作为支撑后的法律监督权能否有效开展的担忧。确实，现实中检察机关法律监督的效果并不尽如人意。检察建议爱理不理，纠正违法不见回音，检察文书置之高阁，这些现象并不鲜见。有侦查权支撑尚且如此，今后法律监督或许更加艰难。有这样的担心，是可以理解的。但是我们也应该客观分析，检察监督效果有时候不理想，这里面有体制上的原因，有法治大环境的原因，也有检察队伍自身素质的原因，并不仅仅是有没有侦查权那么简单。严格讲，侦查权只能用来对付那些涉嫌职务犯罪的贪官污吏，不能用来当作推进检察工作的手段。实践中，极少数检察院存在滥用侦查权的现象，只要工作开展稍遇阻力便有使用侦查权的冲动。提出抗诉意见法院不支持，查法官；办公办案经费保障不到位，查政府干部；诸如此类，这样是不行的。我们必须破除“侦查权至上”的迷信思维，消除对侦查权的盲目依赖。检察机关提出的监督主张，对方必须采纳，不采纳就查你，这不是监督，而是强制。这样一种“强权司法”的心态，无论在过去、现在还是将来，都是有害的。检察人必须树立正确的履职理念，法律监督并不一定非要以侦查权作为支撑。

　　那么，检察院的监督权威来自哪里？来自对司法公正的捍卫，来自对公民权利和社会正义的守护，来自对宪法法律统一正确实施的坚守。要相信，只要你的监督主张是公正的、合理的，具有充分的法律依据，那么一定能够得到被监督者的尊重和信服。只要有一支法治信念坚定、检察业务精通的高素质检察队伍，法律监督事业就能够不断向前发展，检察机关就能够在国家机构体系中找到应有的位置。

  （作者为云南省人民检察院研究室副主任）