热议“国家监察委”

    监察体制改革试点方案的消息一出来，“国家监察委”就备受关注，并一直是舆论热议的焦点。

  “想不到监察体制改革试点在浙江。”2016年11月7日，一打开微信朋友圈，张彦博发现，在京、晋、浙开展国家监察体制改革试点方案的消息刷屏了。

　　看完官方公布的短短700多字的消息后，张彦博一阵兴奋，他的第一反应是：中共中央要打造大陆版的“廉政公署”。

　　这里的“廉政公署”指的是香港在1974年2月成立的反腐机构。

　　值得一提的是，在此之前，香港的腐败现象同样非常严重。1973年由于总警司葛柏涉嫌重大贪污，被调查时逃离香港、避居英国，引发香港社会的巨大震动，群众上街游行要求“活捉葛柏”。

　　为平息事态，当时的港督麦理浩公开表态：我认为需要成立一个崭新的机构，由德高望重的人员领导，以权力打击贪污，并且挽回公众的信心。公众对一个与任何政府部门，包括警务处毫无关联而完全独立的组织明显较具信心。

　　同年，原设在警察内部的反贪污办公室被撤销，一个全新的、独立的反腐败机构——香港廉政公署正式成立。

　　廉政公署以执法、预防与教育三管齐下，只对香港总督一人负责，独立于政府架构。自此，香港的廉洁指数连年攀升，近年来一直是全球廉洁指数排在前列的地区。

　　张彦博是浙江梧桐律师事务所的合伙人，曾有着十年一线检察工作经验。他认为，如果大陆成立廉政公署类型的机构，离不开立法，同时要调整检察院和中纪委的职能。

　　据他介绍，早年他就在自己的文章中提出过，中国大陆的反腐败可以借鉴香港经验，整合纪委的力量，并将检察院、政府的反腐败力量独立出来，成立一个机构。

　　所以，当他看到“试点地区将由各级人大代表大会产生监察委员会”的字样时，就对监察委充满期待。

　　其实，监察体制改革试点方案的消息一出来，“国家监察委”就一直是舆论热议的焦点。

“留置”措施引关注

　　按照设计，监察体制改革试点地区设立的监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，同时履行监督、调查、处置三项职责，为履行以上三项职责，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

　　有分析发现，翻查刑事诉讼法、行政监察法和中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例等，并未发现留置一词。

　　但是在人民警察法中，则有对留置的规定。“留置具有强制违法犯罪嫌疑人到案接受调查的功能，兼具行政性和司法性的双重性质，作为一种介于行政警察活动和刑事司法活动之间的行为活动，是公安机关打击违法犯罪活动、维护社会治安的有效措施。”

　　那么，留置措施是否会替代“双规”“双指”、拘留和逮捕？

　　据张彦博介绍，“双规”来自《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的规定，即“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

  “双指”是《行政监察法》规定：监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。

  “这两条未经司法程序限制人身自由的规定，在实践中备受争议。”张彦博分析，监察委成立后，纪委依然可以采取双规的手段，但是在实践中会逐步减少，因为在一定程度上被“留置”措施所取代，而“双指”的功能则完全被取代，因此，未来可以判断，“双指”就会停止使用了。

　　其实，之前关于监察委是否有侦查权，也曾因此在学界引发议论，《新京报》刊载了中国政法大学教授马怀德关于“国家监察委员会呼之欲出”讲座中关于监察体制改革的思考和阐释，其中提到了一个重要观点，即监察委不能有侦查、批捕、公诉等检察机关的权力，强调侦查是检察机关的固有职能。

　　但张彦博称，从目前试点地区停止使用的相关法律条文来看，监察委员会是对职务犯罪具有侦查权的，因此，留置措施其实就取代了职务犯罪案件中的拘留、逮捕等强制措施。

　　其实，中纪委书记王岐山在试点地区调研时就指出，监察委员会是监督执法机关，这其实明确了监察委员会监督和执法的双重性质。执法监督权就包括查处腐败犯罪的刑事侦查权。

　　另外，从以往来看，双规期间、监察机关调查期间，律师是不能介入的，检察机关侦查期间律师是可以介入的，那么监察委员会调查期间，律师能否介入？

　　张彦博解释，如果按照“双规”的措施来执行的话，可能不允许会见律师。

学界：修法是趋势

　　“按照目前公布的资料来看，成立国家监察委，涉及的法律非常之多，需要大量的修法甚至修宪。”张彦博告诉民主与法制社记者。

　　其实，2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》就规定，设立监察委员会，整合原行政监察机关、检察机关的相关职能，涉及到有关法律的适用问题，据此，对行政监察法、刑事诉讼法等相关法律条款的暂时调整或者暂时停止适用作出了规定。

　　其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。

　　而对于改革全面铺开之前，多位专家学者都表示，修宪是一道不能跨过的关。

　　中国社科院的翟国强研究员表示，设立监察委员会涉及20年前宪法学界考虑的良性违宪问题，习近平总书记强调重大改革必须于法有据，监察体制改革，试图以试错的方式推进改革，需要理论上的探讨。

　　武汉大学秦前红教授则对此回应说，“中国过去改革的经验就是试错，主要是在经济领域里试错，党权或者其他权力不做大的调整，过去有运作的成功经验。当下在政治领域的试错，公权力调整，能不能用经济的办法解决，这是一个大问题，不经过试错就急忙推行是不行的，在中国良性违宪不可避免，到底用什么模式发展，需要共同思考。”

　　秦前红认为，国家监察体制的改革与监察委员会的设立，乃是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革，若缺失宪法的参与，改革可能因此面临更多的变数。

　　他表示，改革的内容关涉国家的宪制结构，改革的进行也应做到于法有据，改革的成果同样需要借由法律予以固化。

　　“我国《宪法》也在第三章对‘国家机构’作出了专门规定。监察体制改革无疑是关乎国家宪制结构的重大政治改革，有鉴于此，在改革的进程中，作为根本法的宪法亦须进行相应的修改。”秦前红同时认为，宪法修改兹事体大，须慎之又慎，切不可率尔操觚。

　　华东政法大学教授童之伟认为，国家监察体制改革试点预备阶段需要采取的措施没有明显的宪法法律障碍。

　　他表示，在改革试点全面铺开时，需要创制宪法根据，除修宪外别无选择。将国家监察体制改革全程纳入法治轨道，有必要制定监察委员会组织法和其他配套的法律。对现有法律做调适修改或废止其中过时部分的问题，也有必要及时提上全国人大常委会的议事日程。

监察委“变数”

  目前的讨论中，有的学者提出监察委内部应该设立监察局、调查局、审查局、案件管理局等机构。

  而对于监察委内部如何设置，各界看法不一。

  上海社科院法学所刑法室主任魏昌东教授认为，上述这些机构设立所遵循的理念仍然是结果本位主义为导向的腐败治理理念，只是等着公职人员腐败之后再进行的一种结局性治理。而且，这样的机构设置仍然是行政监察、预防腐败、反贪等不同部门的简单整合，只有“物理变化”而没有“化学变化”。

　　他认为监察委成立后，其内部机构应该分为四大板块：合规部、违规部、文化建设部和国际合作部。

  魏昌东表示，现有的国家腐败预防系统存在功能定位不准、措施不力的问题。因此需要将设计合规部放在首位，合规部起到主要的预防功能作用，其初衷在于，监察委应该更多调动政府、人大、政协等所有的被监督对象，让他们自己创制并不断完善反腐的免疫制度。

  对于公权部门来说，魏昌东认为合规部可以让它们根据相应的组织法、权力授权法，制定他们行使权力的合规计划，列出权力清单、行使权力的程序清单，然后交予监察委，由监察委合规部进行评估。评估通过后，由公共权力部门根据清单认真履行，监察委每年要对履行情况进行检查、抽查，还可以考虑对被监督对象进行清廉指数的排名。

  对于被监督的公共权力行使者来说，合规部要建立起严格、动态的财产申报和公开制度，所有公共权力的行使者，必须每年向监察委合规部进行个人、家庭财产申报。

  “现在我国也在实行相关党内公职人员的财产申报制度，但没有专门机构和人员对申报情况进行调查。”魏昌东说。

　　此外，每项公共权力都是由具体的人行使的，监察委合规部同样应要求每个公职人员针对其岗位作出合规计划，然后交由社会公众进行评估。这个评估可以是在老百姓到有关部门办理完某件具体事后，比如申请完一个牌照后进行，评估的结果进入监察委的数据库，而不再是由行政机关自己评估自己。

  张彦博认为，监察委一方面既要继续坚持人大的监督作用，同时，监察委员会又监督人大行使权力，边界关系在哪里，如何保障监督而又不影响人大作为根本政治制度的地位，不妨碍人大自主行使职权，这也是试点要总结的。

  而设立国家监察委作为一项“事关全局的重大政治改革”，如何处理和其他国家机关的关系，也是未来的变数。