“破冰”行政执法监督的“济宁速度”

    山东省第一家行政执法监督局——济宁市行政执法监督局，成立不满一年便快速显现成效。这支行政执法监督队伍，在“摸着石头过河”的过程中，不仅有创新的魄力，也有勇挑担子的决心。

　　煤炭燃烧的酸味飘进屋内，让腊八粥的香气也受到了熏染，黄亦群不由皱了皱眉头，他知道“隔壁洗浴中心的烟囱又开始冒烟了”。

　　腊月的北方，干燥少雨，碰上没有风的日子，雾霾便随之而来。作为煤炭产区的山东省济宁市兖州区也有这样的烦恼。

　　结束了“变味”的一餐，看着眼前灰白色的烟柱，黄亦群拨打了一个电话……

　　2016年1月19日，济宁市行政执法监督局成立的第4天，接到了首个市民举报电话，投诉人正是黄亦群——投诉兖州区环保局环境污染执法不力。

　　黄亦群认为，兖州区部分洗浴中心仍在使用燃煤锅炉，污染大气环境，“与环保部门整治不彻底、不到位有直接的责任”。

　　行政执法监督局的工作人员李颖边听边记，同时表示事情处理结束后，会第一时间反馈。

　　黄亦群没想到他的举报首战告捷，“仅用了7天时间，就接到了书面回复”。

平地起高楼

  “接到群众投诉举报后，我们在第一时间启动行政执法监督程序。”11月17日，李颖告诉民主与法制社记者。

　　就黄亦群投诉兖州环保局执法不力一案，济宁市行政执法监督局的督察人员在进行初步审查后，根据《山东省行政执法监督条例》第四条规定，向兖州区政府法制办下发《行政执法监督案件转办单》，要求政府法制办及时对该区环保局进行行政执法监督检查并回复办理结果。

  当兖州区环保局接到行政执法监督检查的要求后，需即刻对投诉举报情况进行调查核实，进而对责任单位依法下达整改通知，拆除污染环境的燃煤锅炉。此后，方可向投诉人黄亦群做出书面回复。

  投诉案件办结后，李颖和同事再次回访投诉人。黄亦群对办理结果表示非常满意，并给出了“监督有力、高效快捷”的评价。

  收获群众赞誉，济宁市法制办主任、市行政执法监督局局长陆亚东却一再提醒工作人员“创新改革，尤其需要依法办事；摸着石头过河的人，总要长怀警醒之心”。

  和全国其他地市一样，济宁市行政机关也存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法情况也时有发生。

　　陆亚东清醒地认识到，行政执法乱象的根源，在于依法行政意识和能力不够强，也在于执法监督机制运转不畅。群众不满意问题的出现和行政执法监督体制不健全、监督制度不完善，尤其是监督措施落实不到位有直接的关系。

　　而作为山东省第一家行政执法监督局，济宁并没有多少“前人”经验可供借鉴。

　　自2015年2月，济宁市被确定为全省行政执法监督体制机制改革首批试点市以来，所依据的仅有《山东省行政执法监督条例》。到2016年1月15日，济宁市行政执法监督局成立，不到一年的时间，便拉起了一支行政执法监督队伍，出台了15项制度规定，制作了22类办案文书样本，审核了72个市级部门3家政府派出机构的法定职权和执法依据3341条，探索出了行政执法监督工作的新路径、新方法……

　　这一“济宁速度”让山东省政府法制办党组书记、主任孟富强，在参观济宁市执法监督局时也表示欣赏，并勉励其“切实履行好监督职责，形成更多可推广、可复制的经验，确保试点工作取得预期成效”。

“关键少数”率先垂范

  早在400多年前，明朝内阁首辅张居正曾说：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。表示大凡国家大事，制定法令条例并不难，难的是有法必依，执法必严。

  作为富有经验和智慧的政治家，张居正深知有法必依的重要性和执行中的困难。而如今，张居正担心的问题依然存在。

   在现实生活中，法律这一“黑头文件”不如政策的“红头文件”，“红头文件”不如批示、批条子等“手写文件”，而“手写文件”又不如“口头文件”打招呼来得有效。

　　针对上述现象，济宁市委副书记、市长傅明先明确表示：建设法治政府，关键在于规范权力运行。

　　他时刻提醒济宁各级行政执法机关，要切实提高行政执法人员特别是领导干部的执法规范化意识，用法律思维解决经济社会发展中的矛盾和问题，不断提升行政执法工作水平。

　　这一点得到了中国政法大学副校长马怀德的认同。

　　马怀德教授认为，法治建设中“关键少数率先垂范，以身作则以上率下”至关重要。

　　在行政执法监督体制改革过程中，济宁便秉承了这一理念。在试点之初，市长就“挂帅”行政执法监督工作领导小组，常务副市长任副组长。

　　今年9月，济宁市又成立了常务副市长任主任委员的行政执法监督委员会，市检察院、市编办、市公安局等12个相关执法部门分管负责同志任委员，并建立行政执法机关与检察机关等监督部门信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象。

　　“委员会的成立，对被监督部门将形成威慑力，敦促该部门规范执法。”陆亚东表示。目前，济宁市行政执法监督局已受理群众投诉举报46起,立案7起，涉及政府采购、环保执法、交警执法、城管执法等重点执法领域,其中6件已圆满办结。

　　值得注意的是，执法监督局对被监督部门作出的行政行为决定可进行无效或撤销的认定，却没有相应的强制措施手段。如果被监督部门不予配合执行，可依靠与检察院、纪委监察局的联动机制,将该案件移送纪委监察或检察院。目前，该市尚未有此类移送案件。

拓宽行政执法监督视野

　　9月16日，当吕明伟从济宁市委常委、常务副市长于永生手中接过行政执法社会监督员的证书时，这位有着20多年教龄的党校老教授激动了。

　　他对民主与法制社记者说：“此举不仅能提高公民监督意识，更能拓宽行政执法监督的视野。”

　　山东公明政和律师事务所律师孙方杰对此深以为然。她说，行政执法权具有强制性和单一性，如果没有有效的监督，百姓权利将会出现“鸡蛋碰石头”似的损失。“而政府以聘请社会监督员给自己找麻烦的方式，把执政为民、以人为本的理念放到了心中”。

　　与吕明伟、孙方杰一样，济宁市还有其他33名来自企业、学校、人民团体等各界人士被聘为行政执法社会监督员，年龄从“60后”到“90后”。33人一上任，就开始协助行政执法监督局进行行政执法主体资格审核。

　　审核确认，济宁市具有行政执法主体资格的行政机关和组织共计172个,其中行政机关58个,法律、法规授权的组织52个,依照法律、法规、规章受行政机关委托的组织62个，行政执法人员共23648名。

　　“虽然大部分行政执法部门单位主体资格合法,执法依据充分,执法队伍正规,但清理过程中确实发现一些问题。”行政执法管理科科长翟轩介绍,有的市级行政执法部门下辖多个本行业机构、组织,并没有执法权，但这些机构多年来却一直以自己的名义开展行政执法，这种做法明显不合法。

　　翟轩就行政执法监督中出现的困难也直言不讳。她说，现行法律、法规没有明确行政机关内部层级监督主体及其职责,监督工作深入开展有难度。目前，监督局队伍较少，仅靠有限的工作人员和33位社会监督员，监督的广度也十分有限。

　　不仅如此，行政执法监督局的执法监督很可能与行政复议或者行政诉讼有所重合。“比如，此前有市民投诉交警开罚单不合法的问题，已经做出了具体行政行为,而且罚单上也明确标明可以复议或行政诉讼,这类再受理就有越俎代庖之嫌。”

　　而除了对行政执法主体的日常监督、综合检查外,济宁市还开展专项监督,采取抽查、暗访等方式对行政执法行为实施监督。

　　行政执法监督局副局长王志峰介绍,今年年初，济宁大气环境质量下滑，市行政执法监督局随即成立了两个专项检查组,从5月20日开始，不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待,直奔基层、直插现场，进行暗查暗访,直面问题，在全市开展环境监管和大气污染防治执法检查。

　　大气污染专项整治成效如何？黄亦群颇有发言权：“虽说今冬偶尔还会出现雾霾天，但这大半年济宁空气质量为‘优’的天数明显上升了。”

　　黄亦群发表此番言论时为2016年11月16日16时，济宁蓝天白云，空气质量在全国367个监测城市中排名第154位,击败了全国58%的城市。而当天，北京、天津等地则发出了雾霾橙色预警……

　　长怀警醒之心的济宁人，在“摸着石头过河”的过程中，不仅多了创新的魄力，也多了承担责任的勇气。

　　（应采访对象要求，黄亦群为化名）