构建系统完整的人才法律法规体系

　　人才是最重要的劳动力资源，是经济社会发展的第一资源。构建系统完整的人才法律法规体系是实现我国人才战略的重要保障。

当前人才立法中存在的问题

　　随着国家对自主创新和科技进步的注重，国家、地方对人才的立法工作已经做了大量工作且取得了很大成绩，在实施中也暴露出一些与发展形势不相容的问题。

　　首先，行政化色彩较浓，不利于充分发挥市场机制的决定性作用。相对于发达国家以完善的法律体系为保障，依靠市场机制吸引人才的作法，我国的人才管理更多通过行政命令而不是依靠法律法规，对人才培养、管理、使用，过去是以人才或知识分子政策的形式为主，如“万人计划”“千人计划”等，虽然力度上有了保障，但相对于人才需求的多样性而言，灵活性不足，远不能满足改革和发展对各行各业的人才特别是高端人才渴求的需要。

　　其次，人才立法不系统，呈现碎片化。有关人才的条款分散在教育、劳动、知识产权、企业法等法律中。有关人才评价、人才流动和社会保障、全球化人才的使用与管理等方面缺乏专门的法律法规。

　　第三，立法的层次普遍不高，缺少国家层面的权威性立法。更多的立法以各部委、省市的条例形式存在，甚至仅仅是政策上的各种规定，关于人才的认定标准是模糊的，混淆了学历和人才的概念，导致唯学历唯职称资历选人用人的现象。

　　第四，可操作性差，法律威慑力不足。现有的各类人才相关的法律法规其内容多是一些原则性的规定，部分缺乏具体的实施细则。对人才使用管理中的弄虚作假甚至腐败现象的处罚偏“软”，惩罚力度不够，在知识产权保护、创新性劳动报酬乃至利益分配等方面上还需要根据新形势的发展不断完善。

人才立法应坚持的原则

　　首先，要坚持党管人才、以人为本、以德为先的原则。党管人才原则，就是要加强党对人才工作的集中统一领导，有效配置创新链上的人才资源，这是中国特色人才制度优势的集中体现，是人才工作沿着正确的方向前进的根本保证。以人为本，就是要尊重人才培育、成长、使用的规律，打破唯学历资历身份乃至年龄限制的条条框框，有利于人才流动，有利于激发创新的热情，有利于为人才营造公平合理宽松的创新环境。

　　其次，坚持系统化和法制统一的原则。遵循《立法法》规定的立法四项基本原则，即宪法原则、法治原则、民主原则和科学原则，根据经济社会发展需要，全面、系统、科学地开展人才法律法规建设，加速人才立法，使人才的培养、发掘、使用与管理的全过程有法可依。在立法形式上综合性法律和单行法相结合，在立法层次上中央人才立法和地方人才立法并行、国家法律与部门、地方条例相结合，确保各法律法规成为有机协调的统一体，内容上衔接配套，减少重复和遗漏，无冲突。

　　第三，坚持分类指导原则。由于人才资源具有不同于物质资源的自觉能动性，而且其构成和分布极为广泛，要鼓励各部门和地方结合自身实际，有针对性地制定相应法律规范，体现部门特色、地方特色，使其更具有可操作性。建立健全人才安全、知识产权保护、社会保障、人才跨国流动、引进国外智力及外国专家来华工作等相关政策法规。制定符合各支人才队伍发展规律的法律法规。

　　第四，坚持问题导向原则。围绕协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局、贯彻落实新发展理念和实施国家重大战略和重大工程对人才的需求，加强立法规划，为人才立法指引方向。同时，针对当前我国社会经济发展所处阶段中利益关系发生的变化，及时做好有关人才法律法规的“立改废”，这将是常态性的任务。

　　第五，坚持可操作性原则。在保障国家安全(包括军事、经济、政治、文化、生态环境、能源资源等各个方面的全方位的广义上的国家安全)前提下，针对人才培养、评价、任用、流动、激励和保障等不同环节，制订切实可行、便于操作的条款，促进人才法律法规的落地，确保实现从法制到法治的迁变。

目前人才立法工作的重点

　　一是关于人才评价的立法。根据中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，需要对人才按不同类别分别实行学术评价、市场评价和社会评价，提高人才评价的针对性、科学性。从法律层面上禁止简单懒政行为，戒除评价导向短期化、偏功利化的弊端，针对科学、技术、工程与社会科学乃至政府行为等不同领域人才发展的特点，强调绩效评估，要把个人与团队的成果评价加以区分，把管理与科技的贡献区分开。再就是要明确追溯机制和相对严厉的惩处条文，对人才工作中的不法行为进行震慑。

　　二是关于高端人才培育的立法。突出经济社会发展需求导向，对实施创新驱动发展战略急需的战略科学家、科技创新人才、企业家和技能人才等，改进培养支持方式，明确高校学科专业、类型、层次和区域布局动态调整机制。在《高等教育法》中对国民素质教育和科研领军型人才的教育应该有所区别，从法律上予以规范和约束，避免学历大跃进，进行更细层次的划分，维护学历学位学衔的严肃性。

　　三是关于吸引海外人才的立法。发布《外国人在中国工作的指导目录》并根据需要进行定期与不定期的修订。出台《外国人才工作》以及《外国人在中国永久居留条例》，对《中华人民共和国国籍法》中的对应条款进行修订，建立与国际接轨的技术移民法律体系，为吸纳世界一流人才打通法律通道，以更好地利用国际化人才的智慧、技术和资本加快我国经济与科技的发展。

　　四是关于鼓励人才流动的立法。在对公务员聘用制的经验总结基础上，对《公务员法》的相关条文进行细化。加快推进事业单位改革，对有关事业单位的条例、规定予以整合，纳入法律法规范畴，改革人事档案管理制度，打破体制壁垒，扫除身份障碍，促进党政机关、企事业单位人才和社会各方面人才顺畅流动，提高人才横向和纵向流动性。

　　五是人才战略保障方面的立法。在经济、产业、财税等方面的法律法规中体现对加大人才开发投入力度的支持与保护。加快出台《职务发明条例》，加强创新成果知识产权保护，为人才创新创业提供支持。针对在国外设立、收购研发机构，招募当地人才为我所用的类似人才本土化战略，除了要遵循其当地的劳动用工等方面的法律，还涉及技术产品进出口、国际专利保护的问题，也需出台相应的法律法规对这类行为进行规范。

  （作者为中央司法警官学院副研究员，中国社科院法学所博士后流动站、贵州贵州省社会科学院博士后科研工作站法学博士后研究人员）