治理城市洪涝亟待专门立法

    近日武汉遭遇十多年未有的外洪内涝，腹背受敌的武汉已经重启“看海”模式。不少网民立马想起3年前的新闻标题：武汉投资130亿告别“看海”，一天下15个东湖也不怕、3年后不再“看海”。面对3年后的“看海”场景，广大网民愤怒地质疑130亿巨额资金打了水漂。针对武汉投巨资建排水系统，但依然“看海”的问题，武汉市水务局排水处相关负责人以地势低、气候糟、排水系统标准偏低为由做出了解释。

    尽管武汉市水务局的三点理由不无道理，但投130亿巨资建的排水系统依然严重失灵，武汉重启“看海”模式，显然暴露出城市建设历史欠账多、城市地下管廊建设滞后等问题。

    内涝反映出城市建设历史欠账较多——国务院总理李克强在考察长江、淮河流域防汛抗洪和抢险救灾工作时如是说。李克强说，当前不少城市出现内涝，这既有降雨集中的因素，也反映出城市建设历史欠账较多。他要求一定要把受灾群众妥善安置好，同时要加快棚户区改造和地下综合管廊建设，补上短板，抚平城市“疮疤”，提升地上地下应对灾害的能力。李克强说，要针对抗洪中暴露的问题，加快补上城市地下管廊和小型水利“两大短板”，提升防汛抗洪和减灾救灾能力。

    城市内涝水灾堪称威胁人民生命财产安全的罪魁祸首。近年来城市内涝水灾频频发生，几年前的北京“7·21”水灾依然记忆犹新、教训深刻。因此，必须将防治城市内涝纳入法治轨道，将城市排水系统用法律管起来。管好下水道、治理城市水灾还是要从长计议，从为下水道立一部管用的法开始，切实重视依法治水工作，依法解决城市排水的问题，依法加强治水部门的协调和资金监管问题、依法规范洪涝预警机制的建设等等。依法治水，方能从制度层面解决城市水灾问题。

    大禹治水的传说流芳百世。面对滔滔洪水，大禹从鲧治水的失败中汲取教训，改“堵”为“疏”，对洪水进行疏导。大禹为了治理洪水“三过家门而不入”成为千古美谈。大禹治水只是一个上古的传说，在崇尚依法治国的今天，我们依然面临形形色色的水灾，不过今天的治水不仅仅要发挥聪明才智和高风亮节，更要依法治水，充分尊重和依靠法律这种制度化的大智慧，将治水事业纳入法治轨道，真正让水灾成为水利。

    相对于其他领域的依法治理进程，我国依法治水的进程比较缓慢，且口号喊得响而落实效果不尽如人意。上世纪80年代才诞生了第一部水法,防洪法1998年才颁布实施。相关水利法律法规原则性太强，可操作性弱。至于防治城市内涝问题更是无法可依，“城市型水灾害”尚未引起有关部门的重视，更遑论城市水灾的立法。1990年施行的城市规划法，只在第15条、第25条简单规定：“编制城市规划应当符合城市防洪、防泥石流等要求”“城市新区开发应当具备水资源、防灾等建设条件”。2002年修订的水法，只在第65条规定在河道管理范围内“建设妨碍行洪的建筑物、构筑物……由县级以上水政部门责令停止违法行为，恢复原状；处一万元以上十万元以下的罚款”等，该规定仅适用于河道范围的城区。2009年修订的防洪法，仅在第十条规定城市防洪规划要纳入城市总体规划，但基本将城市防洪排除防洪之外，只关注横向的河流湖泊，未关注纵向的暴雨灾害。1994年实施的城市房地产管理法，没有明确规定房地产领域的治水。

    早在19世纪中期，不少西方国家就为排水系统建设立法规定高标准，我国青岛老城区的排水系统就是早年德国人规划建设，经受住了无数次大暴雨考验。为治理城市内涝问题，美国不少州都立法规定新城区的建设强制实行“就地滞洪蓄水”，并在程序上规定了详细的应对灾害预案、详尽的工作分工和问责措施。美国1968年颁布《国家洪水保险法》，创立全美洪水保险制度。美国城市和国家环境保护部门正在对《下水道系统条例》进行法律协议。该条例作为《清洁水法》的一部分，目标锁定超过20年，将有效调节城市下水道系统，为将来推进全国城市供水基础设施模式转变奠定了基础。日本也相当重视依法治理城市水问题，1900年就颁布了专门的《下水道法》，规定全面铺设生活污水排水管。1958年，颁布沿用至今的新《下水道法》，严格规定各下水道的排水能力和各项技术指标。因先前规定下水道是一并处理生活污水和雨水， 2003年又修改法律，规定建设专门排雨水的下水道，大的成为人工地下河，直径达10米，并且，大阪将地下河修到地下27米深，东京是深达60米，与地面的排雨水的明渠结合，近年来日本虽遇到不少超过设计的降雨，但再没发生严重的内涝灾害。

    他山之石可以攻玉。我们的城市为何就不能为下水道立一部法呢？这些年来，依法治水的口号喊得不可谓不响亮，贴得标语也不可谓不多，但是喊再多的口号贴再多的标语，还是不如扎扎实实地加快治水的立法工作，从为下水道立一部法开始，让依法治水真正从口号落实到接地气的制度。当然，治水的地域性强,国家层面出台的法律往往是指导性的、原则性的。需要各地结合当地实际情况加强地方立法,制定出符合当地特点的地方性法规，诸如制定《城市下水道条例》。

    150多年前，作家雨果曾在《悲惨世界》感叹下水道是“城市的良心”，这句名言至今仍对我们有现实的教育意义。地下排水系统这种隐蔽的“形象工程”却是每一座城市都需要的民生工程，是老百姓翘首以盼的民心工程。与其和城市管理者奢谈“良心”，寄希望于其吸取教训，不如和他们讲制度、讲法治、讲责任，为下水道立一部管用的法，从问责的责任落实到规划者和管理者。

    依法治水，堪称治理城市洪涝的利器。依法治水，不妨就从为城市地下管廊特别是城市下水道立一部管用的法开始吧！

（作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员）