邹佳莱：反垄断推动了历史的车轮

    没有谁像他，20余年来，执着于反盐业垄断；通过一个个行政诉讼案件，冲击盐业专卖的“篱笆墙”。在盐业反垄断改革最为胶着的时刻，他说：“垄断不破，内心不安。”他就是上海旨平律师事务所副主任邹佳莱。

　　日前，随着国务院关于印发盐业体制改革方案的通知（国发〔2016〕25号，以下简称25号文件）下发，盐业改革第七版正式启动。民主与法制社记者专访了被称为“中国盐业反垄断第一律师”的上海旨平律师事务所副主任邹佳莱。

因经营工业盐“犯罪”的很多

　　记者：您如何评价这次改革？您认为改革最直接的受益者是谁？改革的方案和进程您觉得是否满意？

　　邹佳莱：这次改革，是长期博弈的结果。盐业这个利益集团不得不接受，客观上利益集团很不满意。改革的最大受益者是产盐企业，他们既可以接受盐务局的采购，也可以直接把食盐卖向市场，销路被打开了。

　　消费者对于碘盐和非碘盐，依然没有自由选择权，盐务局依然存在，十多年的改革呼声就这么个结果，我不太满意。

　　记者：您认为这个改革偏向保守。可依然有声音质疑食盐专营制度废除后，食盐市场的监管难度将进一步加大，有可能从“管不好，就管死”变为“管不好，就不管”，您怎么看？

　　邹佳莱：这个论调应该是盐业利益集团的。近20年来，这种论调从来没有止息。其实，仔细认真阅读25号文件就能够理解了。25号文件的（五）“研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责。”如果还是盐务局管，那当然会“管死”“管不好”。

  记者：取消盐业专营道路异常曲折，能否介绍一下您代理过的典型案例，这些案子有什么标杆意义？

　　邹佳莱：从2001年介入盐业反垄断领域以来，我做过的案件上百起。被认为“最规范”“最权威”的是代理某贸易公司诉上海市盐务管理局行政违法案件胜诉，这是我办理的第一起省级盐业部门当被告行政诉讼案件。此案件的办理过程中，上海市委政法委都参与出面，公安、税务工作人员也到民营企业去调查，上海第二中级人民法院坚持依法办案，判决上海市盐务管理局败诉。案例上了最高人民法院2003年的第一期《公报》。该案的意义在于法院判决确认了上海市盐务管理局不是“盐业行政主管部门”，没有工业盐的管理权。因为到目前为止，各地还是认为地方盐务局是地方的“盐业行政主管部门”，这其实是一种错误的认识。

　　最高人民法院批复江苏宜兴商人缪禄伟经营工业盐不构成犯罪是另一个有意义的案件。缪禄伟因“涉嫌非法经营罪”被羁押两年八个月，我坚持这是个冤假错案。在庭审中，我列举国家法律的相关规定说明这一点。最终，最高法院以（2008）刑他字第86号文答复：经营工业盐的行为不构成非法经营犯罪。

　　可以说，在此前有不少法院判决经营工业盐构成犯罪的案件，其实都是枉判的错案！都可以申诉，请求撤销原判并改判无罪。

　　记者：工业盐早就取消专营，异地销售并不违法。为什么还有这么多工业盐经营引起的案件？

　　邹佳莱：1995年国家计委、经贸委发布的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（1872号文件）明确表示，取消现行的工业盐准运证和准运章制度。“工业盐市场就已经放开。”

　　2011年10月24日，作为现在盐业最高主管部门的国家工业和信息化部消费品工业司发布了《工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行》的文件。该文件称：“多年来，许多地区不仅对食盐实行专营管理，对工业盐的经营也实行统一经营管理，致使因工业盐经营问题引起的案件不断。”

第七版盐改方案差点“流产”

　　记者：在盐改中各种利益博弈角力，曾使决策层游移不定。您作为“圈内人”，能否回顾下鲜为人知的内幕？

　　邹佳莱：2001年，时任盐业管理办公室主任的陈国卫局长曾经上书国务院副总理李岚清，力陈盐业专营的负面作用并提出了改革的具体意见，2004年温家宝总理也曾经作出批示，取消食盐专营的改革呼之欲出。但是由于各方交锋激烈，都中途搁浅。

　　此次对盐业生产企业的放开，也是工信部消费品司轻工二处两位盐业管理人员坚持力争的结果。

　　因为盐业改革方案第七稿有过第一个版本，这是一个彻底否定食盐专营的版本。后经某协会出面斡旋，中央最高层领导同意保留食盐专营，后来国家发改委几乎已经放弃了盐业改革的设想。

　　实际上，现在通过的就是在第一版基础上的折中产物，是第二版。就是这个版本，也差点“流产”。

　　记者：反盐业垄断最艰难的事情是什么？遇到最大阻力来自哪里？最难的时候是否动摇过？支撑走到现在的内在动力是什么？

　　邹佳莱：反盐业垄断最艰难的是“食盐加碘”。破除垄断的阻力来自于盐业利益集团借“食盐安全”“食盐必须加碘”这个“理由”。食盐加碘是在日本海啸之后，当时核反应堆泄漏，大家认为海盐污染，需要国家储备盐，而这个只有专营的盐业公司来供应。“非典”的时候大家也盲目抢碘盐。这些都给盐务局拿去做“专营必须坚持”的文章了。

　　负责盐改的同志就曾经质问，食盐专营，生产商生产出来就不安全了？盐务局的盐不也是从盐矿拿来的吗，经你的手就安全了？ 

　　不敢讲为了中国的市场地位这样大道理，至少可以通过自己的努力争取让民众有自由选择吃什么盐、吃到价格合理的盐、吃到安全放心的盐之权利。

　　路再难，我没有动摇过，也没有退出的想法。因为我坚信改革、破除垄断是历史的车轮，不会倒退。

改革还应作出哪些调整

　　记者：反盐业垄断是否意味着完整的胜利？您认为在改革上还应作出哪些调整？对于改革的效果还有哪些值得关注？

　　邹佳莱：反盐业垄断并没有完全胜利。这里有三个特征：第一，食盐批发目前还是在实施专营，只是把生产企业的直销放开。第二，25号文件，食盐加碘还是强制性的。为什么要强制？应该是多品种让消费者有选择权。但是，我要吃碘盐还是不吃碘盐，没得选择。第三个，这个改革造成了新的垄断基础。就是从生产领域跑马圈地，从盐矿资源上垄断，这是很重要的。

　　记者：在进一步深化改革上有没有时间表，重点在哪里？您有什么建议？

　　邹佳莱：这个在25号文件表达比较“抽象”，所以我认为不彻底。下一步改革的重点还是“政企分离”，将盐务局“干掉”，原来属于盐务局的职能要移交给食药监局和工商局。

　　最值得关注的是盐业在实施资源垄断。盐的产能被垄断了，盐业生产许可已经不再审批了。全国盐业生产企业有300多家，其中99家有食盐定点生产许可证。这99家又大约有超过80%是由中盐投资或控股的。所以应该考虑从国外进口参与竞争，盐业没有进口配额。

　　记者：反盐业垄断大功告成之后，您是不是考虑再切入其他领域的反垄断？

　　邹佳莱：也有人建议新领域，比如邮政，从解放到现在，既是经营者，又是管理者。目前在快递上放了一个口子，所有快递公司的许可证都由邮政发，而邮政自己也做速递。烟草目前也是如此。我考虑要先把盐业做成了。

　　记者：什么情况下，算是“盐业做成”？

　　邹佳莱：评价反盐业垄断做成，一是行政职能全部剥离，不能存在盐务局。行政职能一剥离，没有利益在里面，执法就公正了。

　　现在盐业局既是经营者，又是管理者，他的执法排斥同行竞争，尽力多做生意。所以，一定要把它划归到应该的部门管，比如食药监局和工商局。

　　第二，要破除行业垄断，要做到允许民营资本进入这个领域。高铁等行业允许民营资本介入，目前盐业完全没有。