“盐改”15年

　　食盐专营体制实施20年之后，盐业改革终于迈出了关键性的一步，实现了由垄断性经营向市场性竞争转变，但这一步走得并不容易。

　　7月5日，位于北京丰台区莲花池中盐大厦的中国盐业总公司（以下称中盐公司）在外人看来与以往一样平静，但两个月前的一份文件，已经在这家公司内部引起波澜。

　　5月5日，国务院发布的《盐业体制改革方案》要求，从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。而按照方案的规定，在坚持专营体制下，还将在食盐生产领域和食盐批发领域引入社会资本。

　　这意味着，从1996年就开始实行的食盐专营体制将会产生巨大变化，对于现有的盐业公司、食盐生产企业、食盐批发企业以及消费者都会产生影响。

　　“我们都有危机感，不仅仅是我们中盐公司开始着手应对盐业改革方案提出的要求，全国其他盐业公司也是一样的。”中盐总公司董事会办公室主任范志告诉民主与法制社记者。

　　“以前是‘光听到楼梯响，不见人下来’，方案出来以后，各地盐业公司都开始动起来了，这是方案出来后倒逼的改革。”国务院发展研究中心研究员袁东明告诉民主与法制社记者，在此之前，绝大部分盐业公司都处在观望状态，方案出来后，他们才行动起来。

　　多位专家评论，这次的盐业改革，将推进盐行业重新洗牌，重塑盐业市场格局。

　　一度停滞的改革正式开启。但在此之前，曾有6套盐业改革方案中途夭折，盐业公司被指反对改革。

　　“盐业改革这一步走得并不容易！”原国家经贸委运行局副局长，盐业管理办公室主任陈国卫感叹，盐业的规模虽小，但改革的特殊性、复杂性以及遇到的阻力一点儿都不小。

改革缺乏动力

　　盐被称为百味之首，对民众的日常生活非常重要。

　　中华人民共和国成立以后，我国盐业管理体制几经变迁，但总基调仍是政府主导的计划管理方式。1996年为了消除碘缺乏病，提高加碘盐的普及率，我国实行食盐专营。在这种体制下盐产品实行政府定价，食盐生产企业按计划生产，且不能进入销售领域，只能将盐卖给盐业公司，食盐批发企业实行专营，但不能跨区域销售。产销矛盾、利益分配不均、腐败滋生等问题在盐业系统突出。

　　就全国绝大部分地区而言，盐业公司和盐务局都是“两块牌子、一套人马”。盐业公司既是盐业管理的政府管理部门，也是食盐和工业盐的经营者，这种政企不分的体制备受诟病。

　　令人意外的是，对于食盐专营体制的改革，民间的呼声却并不高，民主与法制社记者曾在北京街头采访发现，普通民众对“盐改”并不关心，超过70%的采访对象表示对食盐专营体制了解不多。

　　“在专营体制下，最大的好处是可以保证食盐的安全和质量，食盐行业本身也不大，每个人消费的成本也不多，对于普通老百姓的生活没有大的影响，因此在民间层面改革动力不是很强。”袁东明向民主与法制社记者分析。

　　范志也表示，盐业改革的动力主要来自盐业系统内部，尤其是产销矛盾。

　　但这种声音在社会上并不响。“处于劣势地位的盐业生产企业按理说要求改革的愿望是最强烈的，但是他们不敢出来说话，怕得罪盐业公司。”陈国卫回忆道。

　　在原国家经贸委主管盐业期间，陈国卫曾到制盐企业进行过广泛的调查，他发现企业对盐产品利润的分配不均等现象非常不满。在这种情况下，也导致我国私盐泛滥。

　　由于我国的专营体制规定，食盐生产企业只能将食盐卖给盐业公司，由盐业公司将收购来的食盐按规定的价格分配给批发企业进行销售，比如收购价400元/吨，到消费者手里的时候往往达到5000元/吨左右。

　　盐业公司也被舆论指责通过垄断获取暴利，其中，中盐作为我国最大的盐业公司首当其冲。

　　中盐公司是中国盐行业龙头企业和唯一中央企业，更是亚洲最大、世界第二的盐业企业，其拥有全资、控股子二级公司46家。它不仅是一家拥有管理职能的企业，而且负责制定全国的盐业生产计划、调配计划。

　　对于改革的成败，中盐公司在其中有着不可忽略的影响。

　　但袁东明告诉记者，对于这种计算方法得出食盐行业是暴利行业似乎并不成立，因为这种利润还需要支付盐业公司庞大的执法队伍的执法成本以及管理成本。

　　他还表示，制盐企业要求改革的呼声在不同阶段，要求也是不一样的，随着盐业产能过剩，制盐企业依靠专营体制能够保持相对稳定的收入，要求改革的声音也逐渐减少。

　　“真正在推动盐业改革的是一些研究经济的学者、法学家等，跟盐业系统没有多大关系的一些社会群体。”陈国卫表示，这导致盐业改革一直裹步不前。

方案一度搁浅

　　食盐专营体制，其公共卫生的政策功能明显，随着消除碘缺乏病任务逐渐完成，食盐专营体制的弊端日益放大。

　　其实，在这次改革方案出来之前，曾有6套改革方案，都因为各利益相关方未能达成共识而搁浅。

　　“我们当时呼吁的是政企分开、生产企业进入市场和放开小工业盐，食盐恢复其普通商品身份，生产企业获得其市场经济地位。”2001年，第一套方案在陈国卫等人的呼吁改革中形成，但后来国家经贸委的撤销，这一方案不了了之。

　　而在推出第二套方案的过程中，恰逢“非典”爆发期间，社会上发生了“盐慌”以及“抢盐风波”，主管出于食盐安全的考虑，第二套方案被排除。

　　2004年7月29日，《〈盐业管理条例〉完善修改稿》由中国盐业协会完成并转交国家发改委，形成第三次改革方案，但方案最终未公布。

　　2005年是国务院确定的改革攻坚年。在“十一五”规划纲要中提出，“深化垄断行业体制改革，深化电力、石油、民航……盐业和政府公用事业体制改革。”中国盐业体制改革再次被列入议事日程。

　　不过，后因国家发改委的工业管理职能划归到工信部，第四次“盐改”再次搁浅。

　　2009年，盐业体制改革首次被写入《政府工作报告》，第五次“盐改”开始。

　　次年1月，国家发改委牵头制订的盐业体制改革方案大体框架已经完成，允许生产企业进入市场，由生产企业与现有省、市、县盐业公司自由竞争；放开盐业公司以外的流通企业进入盐业行业。

　　第六次提出“盐改”是2011年4月，当时国家发改委经济体制与管理研究所盐改课题组提出，食盐专营体制改革是我国盐业体制改革的中心环节。

　　“这些都是一些部门讨论的内部方案，并没有递呈国务院，也没有向社会公布，他们的关系并不是并列关系，而是不断完善的一个过程。”袁东明说。

　　但是这些方案中途夭折，也与利益集团的反对有关。陈国卫表示，从盐业协会到盐业公司、盐务局都是反对改革的，因为改革直接触及到他们的根本利益。

　　其中，据媒体报道，原中国盐业协会理事长董志华在全国盐业多种经营交流会上，进行了一次改革思路动员讲话，详述了十多年来的6个“盐改”方案。

  董志华说，十几年来，国家有关部委对我国盐业体制改革先后制定了六个方案，有原经贸委盐办提出的方案、发改委盐办提出的方案、国家审计署提出的方案、发改委经济体制与管理研究所提出的方案、发改委经贸流通司提出的方案，以及2009年12月31日发改委和工信部联合组成的盐业体制改革小组提出的方案。这些方案由于各种原因都停下来了，其中中盐协会做了大量的工作，使得2009年盐业体制改革小组提出的方案暂时停下来，给盐业争取到了宝贵的时间。

　　由于中盐公司领导退休后，往往到中国盐业协会担任领导，这被看做是中盐公司阻挠改革的行为。

　　但中盐回应表示这种说法毫无根据，“多年来，中盐既受益于食盐专营制度，也受制于食盐专营制度。”中盐坦承食盐专营制度存在产销矛盾突出、市场区域分割，行业创新动力不足等问题。

只是“笼子里的竞争”

　　多位专家表示，盐业体制改革是大势所趋，是十八届三中全会提出的全面深化体制改革具体体现。

　　但此次改革并没有像业内人士期盼的那样废除专营体制，而是强调在坚持专营体制的基础上进行改革。

　　国务院研究中心企业研究所办公室副主任马淑萍告诉民主与法制社记者，实际上，与其他垄断行业并不相同，食盐由于其公益性和涉及民生等问题，在目前的监管体制下实行专营，85%的工业用盐已实现市场化。

　　但改革食盐专营体制是世界发展潮流。在专营体制下，我国食盐行业竞争力差，没有形成产业规模化，散、小、乱，经常出现安全问题。我国大型制盐企业和销售企业以国企为主，政企合一、缺少现代化管理的龙头企业、盈利依赖食盐专营、地方发展不均衡等问题严重。

　　“一旦全部放开专营市场，盐业公司大量被食品、化工其他行业以及外资兼并可能性很大。”马淑萍表示，其实，实行专营体制的并不只是中国，其他国家也有专营体制的，比如印度，而日本、奥地利等国家则是逐步放开专营市场，实现市场化。

　　袁东明也表示，目前的改革方案是有限放开专营市场，是因为基于目前的监管能力还不够，同时这是一个产能严重过剩的行业，保持专营有利于培养大企业，形成有竞争力的市场主体，也是给目前的盐业企业一个生存的机会。

　　“现在的市场主体，对于政企合一的大部分国企来说，竞争力都是比较弱的，且人员身份很多还是公务员以及事业单位编制，这些公司平时主要体现在监管、执法上面，盐业公司改革负担重，面对市场的灵活性把握是不够的，一旦完全放开，对于他们来说只能是消失。”袁东明说。

　　但改革方案提出，不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增。不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐生产与批发企业产销一体。

　　这意味着之前“各自为政”的市场主体将会在一个大平台上公平竞争。

　　根据中国工信部公布的《2013－2015年度食盐定点生产企业名单》，目前中国食盐定点生产企业一共有98家，只有11家民营企业，全国共有31个省级食盐批发企业，各地市县基本都设有食盐批发企业，负责各行政辖区的食盐分销和市场管理任务。2013年，全国共有食盐批发企业2222家。

  记者查阅这98家企业的工商资料后发现，在改革方案发布之前，80%的生产企业为盐业公司或者盐业公司投资、控股子公司。换句话说，对盐业公司来说，产销合一其实不存在障碍。比如，中盐总公司控制的食盐生产企业就多达12家。

　　对于没有制盐企业的盐业公司来说将面临挑战，比如并不产盐的贵州盐业集团，只能根据国家指令性计划，每年从周边省份进盐，依靠专营权和区域垄断维持生存，一旦市场放开，不同的市场主体进入，它将面临生存危机。

　　袁东明介绍说，改革方案正式实施后，盐业系统将迎来一波兼并和重组的浪潮。

　　“方案实行效果如何，还得看各地落实情况。”陈国卫说。