半公半私：独立学院如何独立？

    独立学院是实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，但它目前发展并不规范。

　　6月10日上午，安徽信息工程学院揭牌仪式，在芜湖市新芜经济开发区新建设的校园内举行。它是该省目前11所“独立学院”中第一所转设升格成功的民办本科高校。

　　据悉，安徽信息工程学院前身系安徽工程大学机电学院。2003年，由安徽工程大学（时为安徽工程科技学院）以“校中校”形式举办。

　　2012年，在安徽省人民政府支持下，安徽工程大学与科大讯飞股份有限公司开始合作举办安徽工程大学机电学院，并由科大讯飞主导办学。

　　记者采访得知，安徽工程大学机电学院之所以转设，是因为教育部在2008年颁布了第26号令——《独立学院设置与管理办法》（简称《办法》）。

　　《办法》规定，符合普通本科高校设置标准的“独立学院”可以申请转设为独立设置的民办普通本科高校。

　　安徽信息工程学院从开始筹备转设，到教育部评审通过，仅用了半年多时间，成为国内“独立学院”转设过程中合作办学时间最短、完成转设效率最高的民办高校之一。

　　但大多独立学院并没该校那么“幸运”。目前在国内292所独立学院中，只有几十所转设成功，个中缘由，纷繁复杂。

独立学院发展史

　　在1999年6月召开的第三次全国教育工作会提出，要进一步改变政府包办教育的状况，鼓励社会力量以多种形式办学。

　　同年7月，浙江大学城市学院成立，此举被教育界称为“具有标志性意义”，因为这是教育部批准的国内第一所独立学院。

　　浙江大学城市学院由浙江大学、杭州市人民政府合作办学，并与浙江省电信实业集团共同发起创办的全日制本科普通高校，它也是中国首家按新型模式办学的独立学院，被誉为中国独立学院的办学典范。

　　浙江大学城市学院顺势而生后，这种由公办高校举办的国有民办二级学院模式被纷纷效仿，一批同样性质的独立学院相继成立。

　　彼时，官方对“独立学院”的称呼，都还没定性。

　　当时，业界对此主要有两种声音。反对者认为：“独立学院是一个‘怪胎’，有公办大学之名，少公办大学之实；有民办大学的筹资渠道，缺民办大学的监管机制。”

　　支持者觉得：“独立学院是我国高等教育办学体制改革的创举，缓解了国家财政压力，弥补了高等教育投入的不足，推进了高等教育大众化。”

　　虽然独立学院发展迎来不同声音，但丝毫没影响其增长速度和招生数量，从1999年到2001年三年间，全国独立学院达318所、在校生186.6万人。

　　直至后来，独立学院在校生占全国普通高校本科在校生的十分之一以上。扩张背后，独立学院的一系列问题开始凸显，尤其是1999年到2008年之间。

　　最明显的是，独立学院为了收取高额学费，开始在办学中假借政策之名搞“假独立”“校中校”和变相双轨制，违规招生、乱收费、管理混乱等乱象频出。甚至有的高校，将下属专科院校直接挂牌为独立学院。

　　在这期间，国家对于独立学院的管理并不完善，独立学院在发展过程中，质疑声逐步大于支持声。

“疲软”的教育部令

　　2003年4月23日，教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发[2003]8号），这份被业界成为8号令文件出台后，“独立学院”称呼被正式定论。

　　而8号令也是国家层面首次尝试让独立学院和公办高校“断奶”，刚刚颁布之时，不少业界人士大呼“教育界要洗牌了”。但随后几年，这份文件对业界几乎没影响。

　　相对有效果的是，独立学院开始在国家政策支持下向自主办学机构过渡。

　　直到2008年，教育部又颁布第26号令，要求独立学院按独立设置的普通本科高校标准进行规范，并在5年过渡期内给予6条规范路径。

　　第一，继续举办独立学院；第二，转设为民办普通本科高校；第三，以公办高校为主举办，“合作方”虚置，不具备独立校区，财产关系模糊，具有“校中校”特征的独立学院可以并入公办高校，也可以引入新出资方迁址实现规范；第四，合并继续举办独立学院；第五，由当地政府支持转为公办高校，转设后继续与政府合作；第六，转为其他层次的民办学校或终止办学。

　　第26号令颁布后，国内大多独立学院对文件规定的细则，仍无改观。

　　值得注意的是，《规定》中5年申请考察验收期，在2013年3月31日届满时，当时全国315所独立学院中只有23所申请转设为独立设置的民办本科高校，另有8所独立学院进入转设考察、公示期，约占独立学院总数的10%。

　　浙江大学城市学院党委书记胡礼祥称，直至考察验收期过了很久，他们既没接到任何通知，也没有看到什么正式文件，“独立学院的发展与定位处于不明确状态”。 

　　中山大学原党委书记李延保坦言：“独立学院规范工作涉及多方利益相关者的艰难博弈，特别是投资方与母体高校、地方政府与举办高校之间的利益千丝万缕，错综复杂，这些导致过渡期的整改工作推进缓慢。”

　　他还指出了独立学院目前存在的十大问题，即：法人属性、产权属性、学校权利、教师权益、会计制度、营利与非营利、合理回报、优惠政策、市场监管和政府服务。

　　另外，据公开资料显示，由于独立学院的利益牵涉到母体高校和投资方等，尤其是一大部分独立学院往往由房地产等投资资本举办，国家相关法律、法规的不配套。

　　如此一来，2013年5月，教育部被迫又把独立学院规范验收的最后期限延迟到2016年，并要求292所独立学院在“十二五”期间的每年第四季度，接受教育部以及省级教育行政部门的“大考”。

方向仍不明确

　　实际上，独立学院下一步该如何发展，一直牵动着社会各界的心。

　　今年全国两会期间，全国政协委员、上海教科院副院长胡卫的提案就与独立学院有关。

　　胡卫认为，独立学院整改规范进展缓慢，除了与独立学院利益错综复杂有关外，“还有一个不容忽视的重要原因，那就是立法跟着现实跑，法律法规不够健全，缺乏指导性和针对性，制度设计存在缺陷。”

　　胡卫觉得，当前，独立学院已站在十字路口，其改革规范工作也进入了深水区和攻坚期，将更多触及深层次的社会关系和利益矛盾，使得改革的复杂性、艰巨性前所未有，也使得协调各方面利益和达成改革共识、形成改革合力的难度不断加大。

　　“良法是善治的前提。党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，在教育领域最核心、最本质的要求就是依法治教。”胡卫称。

　　他还表示：“规范独立学院涉及利益和权力的重大调整，面对资产过户、土地达标、产权归属、教师保障等诸多长期制约独立学院发展的深层次体制障碍，亟须加强顶层设计，以法治思维和法治方式深入推进独立学院综合改革，为独立学院规范工作护航。”

　　“对于由民营企业投入的独立学院，省级教育主管部门应发挥管理监督职能，督促其尽快将房产证、土地证过户到学校名下。”江苏省民办教育协会一副秘书长说。

　　另外，在国家尚未启动开展独立学院规范验收工作前，一些地方已经开始“试水”，如不久前浙江省教育厅会同省财政厅等多部门共同出台了《关于支持独立学院发展的若干意见》（简称《意见》），就进一步促进独立学院持续健康发展作了明确规定，确立独立学院主体地位，理顺独立学院体制机制，完善内部运行管理机制。

　　浙江同时从两个方面对独立学院提出规范要求。一是要求落实好“七个独立”，即：具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。

　　二是在体制机制上理顺三层关系，即：与政府的管理归属关系主要是基于母体高校的隶属关系，与母体高校的责权利关系主要是基于产权持有比例，内部运行管理机制主要是基于学校章程。

　　但业界有关人士对独立学院发展持悲观态度。全国政协委员、九三学社河北省委副主委、河北省社科联副主席王长华用了“前景不明朗，前途不明确”10个字概括独立学院的发展前景。