亟须填补的法律“留白”

  何为自动续期，自动续期要不要续费？不续费，永久的使用权和所有权有何区别；如果续费，具体续费方式是哪些，《物权法》149条的法律“留白”到了必须填补的时候。

　　温州住宅建设用地使用权20年期满有偿续租的做法，引发社会争议无数，也理所当然地让《物权法》第149条的法律“留白”再次呈现在公众面前。

　　《物权法》第149条规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

　　何为自动续期？自动续期要不要续费？不续费，永久的使用权和所有权有何区别，如果续费，具体续费方式是哪些？ 

　　4月20日上午，中国人民大学民商事法律科学研究中心联合北京市消费者权益保护法学会，召开住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研讨会，专家学者就上述“留白”展开讨论。

“自动续期”

不应由地方政府解释

　　除了温州之外，深圳、青岛等地也都面临着有20年住宅期满的住宅自动续期的问题。我们的法律适用解释，能不能由各地方自己来做规定，或者由地方房地产国土资源部门，房地产管理部门来做决定？

　　中国政法大学终身教授、著名法学家江平认为，关于《物权法》所涉及的自动续期问题，在全国范围内出台统一的法律解释已经迫在眉睫了。

　　江平在发言时指出，在自动续期的解释上应该有统一的法律解释。《物权法》的解释属于全国人大常委会，不能由地方政府或哪个部门来做解释。

　　他认为，“自动续期”的含义是，居民土地使用权期满以后，政府不能强行收回，即使业主不主动申请，也无需重新签订一份土地出让合同，便可实现“自动”续期。期满后，业主哪怕没有缴费仍然有权居住，只是在民事流转上会受到限制。

　　“自动续期”在《物权法》之中没写明应该有偿还是无偿，但在江平看来，哪怕是有偿的，政府的收费额度也应该不大。

　　清华大学法学院教授申卫星也赞成用立法解释来弥补法律的“留白”。他认为，无偿续期面临最大的困难是自动续期加免费几乎意味着永久的使用权，显然与中国的土地所有权制度形成了冲突。他建议自动续期可以象征性地收一些比较低的费用。

有偿无偿之辩

　　20年土地使用权和70年有何不同？需不需要交纳土地出让金？交纳标准为何？当前法律并没有给予明确，也成为当前地方实践面临的最大难题。

　　中国政法大学法学院教授刘莘在理解“自动续期”问题时，认为应该结合我国的实际情况具体分析。

　　“回想一下，当初国家出让土地时，20年和70年土地使用权是分不同档次进行的，前者土地出让金少，后者土地出让金多。”当20年的土地使用权到期自动续期续到70年还免费的话，她认为对于交了70年土地出让金的人来讲是不公平的。

　　全国人大常委会法工委民法室巡视员扈纪华认为，《物权法》第149条所涉及的建设用地使用权自动续期，应该是没有任何条件和行为的“自动”。建设用地使用权的年限如何自动续期是不附加任何条件的。如果区分20年和70年的使用年限，补齐两者建设用地费用的问题，“要我说就是在法律之外又画蛇添足了，你是替自动续期又加了条件。”

　　这一观点得到了北京市汇佳律师事务所主任邱宝昌律师的认同，邱律师在土地自动续期中业主是否续费的问题上直言观点：“我不同意收费。”

　　自动续期是否需要续费的问题，除了理念性的感情表达之外，在现有的法律框架下，如何来进行解释或者说如何来进行立法的完善，恐怕是非常复杂的问题。

　　中央财经大学法学院尹飞教授指出，所谓“自动续期”是针对过去需要申请、重新签订合同所做的纠正。从这一立法背景上来讲，如果把自动续期看成自动的无条件延期是不符合《物权法》初衷的。

引入改革

　　城市住宅权属可以分为房屋所有权和土地使用权，简单来说房子是自己的，土地是国家的，如何处理房屋所有权和土地使用权的关系，就产生了无法绕开的法律问题。

　　刘莘教授提出，“20年的土地到期了，在70年到期之前我们现在正好有一块试验田，能不能把这个作为改革的一个试点。”

　　应该如何进行改革？针对“土地有期限，房子没有期限”两张皮的矛盾，刘教授建议在自动续期后，国家作为土地的所有者每年可征收较低额度的土地收费或者税收作为调节。这种比较低廉的持续性的收税，需经过精算师测算。刘莘认为，不管是20年还是70年，土地出让金一次性由国家收走，这部分钱很快就花完了，从财政来讲是难以为继的。而使用权到期之后可让业主继续使用，少量且持续的征税，可以让国家财政收入涓涓溪水长流不断，此举，不仅让老百姓能够承受得起，也让这件事情变得公平。

　　这一说法得到了北京航空航天大学法学院教授龙卫球的认同。他表示，“自动续期，缴纳土地使用年金，将一次性土地使用费转为年金，相当于地产税，以土地面积和建筑面积按照特定计税标准合计”是一个很好的办法。

　　龙卫球的观点是“土地使用权自动续期”需要立法解释，除了上述“年金制”的办法外，他还提出了另外三种方案：第一，自动续期，无需缴纳土地使用费，但地上物所有权发生灭失或重大改建则终止续期，此种情形当加强危房监管，以建筑法明确危房处理机制；第二，自动续期，但需一次性缴纳下一个期限的土地出让金，地上物所有人因此可以在新期限内，按照原有范围和标准改造或者重建地上建筑物；第三，自动续期，无需缴费，且无限期所有权化，回到类似1982年前城市宅基地所有权状态。当然，此种情形其实就是城市住房用地重新私有化。