住宅土地使用权续期亟待顶层设计

  近日，温州部分住宅土地使用权续期需缴纳高额土地出让金，虽被温州国土资源局指称“误读”，但仍持续引发社会、学界的广泛讨论。对此，相关部门也纷纷发声，并跟进调研，以期为中央如何解决续期问题提供参考。

　　温州市民王先生正因1个月前买的一套二手房叫苦不迭。

　　他3月中旬购买了一套50多平方米的二手房，位于温州水心住宅区。但事后发现，该房的土地使用权已于3月4日到期，购房款全部被冻结在银行，尽管房产证已完成更名，但除非补缴土地出让金，否则无法完成最后的交易。

　　当地一家土地价格评估事务所给出了30多万元补缴金额的评估，相当于总房价的一半。“买房的时候，卖方、买方、中介都没注意到这个问题，如果看到就不会买了。”王先生告诉民主与法制社记者。

　　据温州市国土资源部门相关负责人向媒体披露，温州市主城区范围内20年期限土地使用证到2017年年底到期的有600多宗，到2019年年底到期的更是达到1700多宗。

　　民主与法制社记者4月18日从温州市国土资源局获得的情况说明称，上世纪90年代温州市区部分国有划拨性质的住宅用地因转让办理了20年期的土地使用权，现面临到期问题，国土部门在实际操作过程中无章可循，难以办理相关续期手续。

　　2007年施行的《物权法》规定了住宅建设用地使用权届满自动续期，但“自动续期”该如何续期，目前国家尚未出台相关实施细则。顶层设计的缺失正使得部分温州房主和温州国土部门面临尴尬。

　　国土资源部官方微博“国土之声”4月20日发布消息，国土资源部、浙江省国土资源厅组成联合调研组赴浙江省温州市调研指导住宅土地使用权20年到期延长问题。

温州的历史原因

　　1990年5月19日，国务院颁布了55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)，开始对城镇国有土地使用权实行出让制度，《条例》规定，居住用地土地出让年限最高为70年。

　　《条例》发布后，温州市区开始实施国有土地使用权出让工作。温州市国土资源局称，在该政策实行初期，为顺利推进国有土地使用权出让工作，居住用地在不超过最高年限的前提下，按20年到70年分档由受让方自行选择的方式给予办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。

　　“这种做法是基于当时国有土地使用权出让工作刚刚起步，且考虑到市民经济承受能力而施行的，是符合相关法律法规的，也是符合当时的社情民意。”温州市国土资源局有关人士表示。

　　由此，今天的温州出现了一批住宅用地的使用权期限在20年的情况，从而导致了这批住宅土地使用权已经或即将面临到期的情况。

　　温州国土资源局提供的情况说明称，综合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条和1995年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定，住宅土地使用权经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

　　上述两条法律皆规定，土地使用权期满，经申请、批准可以续期，需重新签订土地出让合同，支付土地出让金。

　　但多名学者表示，将上述规定适用于住宅土地使用权续期是违反《物权法》的。

“自动续期”

　　根据2007年3月16日发布的《中华人民共和国物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。

　　北京大学法学院教授、民法研究中心主任尹田在接受民主与法制社记者采访时称，所谓“自动续期”，就是权利当然的延期、续载，不需要签订任何法律文件，也无需任何法律行为介入。“温州国土资源局所提的法律依据都是下位法，不能违背《物权法》。”

　　清华大学法学院教授程啸认为，自动续期是期限自动延长，跟重新签订土地出让合同是两码事，在国家没有相关规定的情况下，温州如果擅自收取土地出让金是违法的，没有法律依据的，重新签出让合同是与法律矛盾的。“自动续期是不管当事人申不申请，政府让不让，期限都自动延长。”

　　中国人民大学教授、民商事法律科学研究中心主任杨立新也认为，拿《城市房地产管理法》第二十二条说事，是违反《物权法》第一百四十九条条规定的。对于《物权法》而言，《城市房地产管理法》是旧法，且《物权法》是全国人民代表大会通过的法律，与《物权法》规定相冲突的这一规定，是无效的，不能以这一规定对抗《物权法》第一百四十九条规定。

　　杨立新告诉民主与法制社记者，住宅建设用地使用权的期间届满，必须自动续期，任何人、任何机关包括各级人民政府都不得违背这一规定，强制要求业主必须经过申请才能够给予续期。

　　但自动续期涉及续期期限和是否缴纳以及如何缴纳土地出让金的问题，是当初《物权法》立法所悬而未决的重大问题。也正由于相关具体规定的缺失，如今的温州出现如此尴尬的局面。

《物权法》的历史遗留

　　由于“自动续期”该如何续期，目前国家尚未出台相关实施细则，温州国土资源局也未敢擅自办理续期手续。

　　温州国土资源局向民主与法制社记者提供的情况说明称，目前，温州尚未制定该类政策，也未办理过此类续期手续。

　　杨立新称，在参加《物权法》立法过程中，对如何自动续期的问题，绝大多数意见认为，这个问题关乎广大人民群众的切身利益，需要慎重对待，目前以不作规定为好，留待将来根据实际情况再进行研究确定。因而，自动续期确定的，是不需业主申请即续期，以保证其不动产权利的行使；至于是否要有条件，是否缴纳出让金等问题，留待以后专题研究再行决定，而不是按照现行法律的规定处理。

　　同样曾参与《物权法》立法的尹田教授称，这个问题当初就是重大争议问题，涉及国家政策。当时提出三种选择，不缴土地出让金、象征性的缴纳和全额缴纳出让金。“但每一个选项都不能打钩”，尹田称，如果不缴和象征性缴纳土地出让金看起来是政府让利，成为一种社会福利。但不缴没有道理，因为土地出让的时候缴纳的出让金是只管70年。

　　“况且，如果成为社会福利，要所有人都能享受。不能有房的人享受福利，而无房的人不能享受，房多的人享受更多福利，租房的人凭什么不能享受？”尹田说。

　　尹田表示，如果缴纳土地出让金的话，怎么缴纳又陷入两难，按照什么方式支付、支付不起怎么办，牵动的范围太广。“当初立法上回避了这个问题。”

　　程啸称，《物权法》在这个方面应该是很谨慎的，因为这涉及广大群众利益，之所以只规定为“自动续期”，应该也是基于保护权利考虑，因为房屋的所有权是无期限的。

温州之外

　　“一石激起千层浪”，随着温州住宅土地使用权到期事件的发酵，在青岛，“撞限房”土地续约的传言再次出现。

　　早在2009年，位于青岛市阿里山小区的一部分房屋在全国率先“撞限”，超出当时设定的20年土地使用年限。

　　据《山东商报》4月19日报道，作为国务院最早批准成立的14个经济开发区之一，1989年，由于当时尚无政策可依，青岛经济技术开发区在国有土地使用权出让上，作出今天看来仍旧大胆的尝试：对以阿里山小区为主的部分住宅用地使用权，设定20年和30年不等的期限，共计41宗，总用地面积667.5亩，业主总数达5071户。

　　上述报道称，7年来，青岛市“撞限房”土地使用权续费问题始终未得到解决，业主们也不再东奔西走忙活土地续费，而是开始静观其变，等待国家层面法律法规的出台。

　　青岛市黄岛区国土资源与房屋管理局工作人员在接受《山东商报》采访时称，由于《物权法》中未对土地使用权续期应有偿还是无偿做进一步说明，所以关于续费的问题已经通过上级部门上报给了国土资源部，现在还没有具体的政策下发。“可以确定的是，现在关于续费方面的传言都是假的，政策还没有制定出来，所以传言并不可信。”

　　被媒体拿出来作为比较的还有深圳。作为国有土地使用权有偿使用制度的先试先行者，深圳于1982年出台了《深圳经济特区土地管理暂行规定》。该规定首次规定通过行政划拨方式供应经营性用地，并且规定了相应用途的土地使用年期，如工业用地30年，商业用地20年，商品住宅用地50年等。这成为深圳目前已经到期土地需要续期的主要原因。

　　1994年深圳出台《深圳经济特区土地使用权出让条例》，条例规定土地使用权最高使用年限为50年。1995年9月15日，深圳修改了此条例第十一条，“土地使用权的最高使用年限为七十年，不同用途的土地使用年限按国家规定执行。”

　　据深圳市规划和国土资源委员会官方微博4月19日发布说明称，目前深圳关于土地使用权续期的规定，1995年9月18日前与深圳市规划和国土局已签订《土地使用权出让合同书》的土地，顺延至国家法定最高年期，不用补交地价。

　　深圳规划和国土资源委员会还表示，1995年9月18日后已签订《土地使用权出让合同书》的土地使用权到期后，如何续期、是否需要交纳地价等问题，深圳正在研究制定相关政策。

出路在哪？

　　据媒体报道，温州部分房屋20年土地使用证到期情况，已引起国土资源部的重视。国土资源部要求，浙江省温州市及时上报情况。

　　温州国土资源局称，“已着手研究相关建议方案，近期将报上级研究决定，妥善化解此类问题。”

　　杨立新的看法是，在必须自动续期的前提下，住宅建设用地使用权的最高期间是70年，约定20年以及没有达到70年期间的，首先应当自动续期至70年。

　　杨立新称，对于没有达到70年最高期间续期至70年的，是否应当补交出让金，应当考虑到，70年的使用期间和20年等不足70年的期间不同，出让金的数额应当是不一样的，续期如果不补交出让金，政府的利益会受到损失。另外，如果20年等期间的住宅建设用地使用权的业主在续期时不补交出让金，对其他已经缴纳了70年出让金的业主而言，是不公平的。因此杨立新认为，20年期间届满自动续期的，业主应当补交20年与70年土地使用权期间的出让金差价。至于具体出让金差价的计算，应当按照出让土地使用权当时的出让金价格计算。

　　但尹田并不赞同此观点，他认为，物权法所规定的自动续期并没有区分70年和20年，也未设定续期年限，此种做法并无依据。

　　程啸则建议，应该由国家立法机关全国人大常委会尽快出台法律解释，因为这涉及人民群众的基本权利。通过法律解释，明确自动续期的问题，免除人民群众担忧，同时防止地方政府违法行政。“在国家没有规定可以收费之前，不能收费，否则就是违法的，这方面不存在创新问题。”

　　杨立新则表示，在编纂民法典分则中，就有一个解决这个问题的机会。在把《物权法》进行整合、修订，编入民法典分则作为物权法编时，可以对这个问题进行讨论，提出具体的解决办法，不仅可以使问题一劳永逸地予以解决，而且还会给编纂民法典分则提供亮点，获得人民群众的拥护。

对于住宅建设用地使用权在续期时，是否要继续缴纳土地出让金的问题，杨立新的建议是免费，将利益让给业主，也就是让给人民。与此同时，通过费改税的方式，对永久性的住宅建设用地使用权，权利人向国家缴纳税金，如同土地所有权的权利人向国家缴纳税金一样。程啸认为，从立法本意来讲，不收费是比较合适的，至于是否可以改征房产税，是另外一个问题，可以讨论。