以法治考核改变锦标赛体制

  在全面推进依法治国的背景下，法治考核将会发挥多元趋同的导向功能，可以弥补和矫正锦标赛体制激励单一的缺陷。

　　党的十八届四中全会提出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”在此之后，各地政府纷纷着手探索建立法治成效的考核体制。然而，这一新的考核体制似乎较难建立，迄今全国仅有江苏和四川两省出台了考核方案，具体的考核工作还未实施。事实上，法治考核是一种截然不同于传统考核体制的新模式，两者在考核功能、考核对象、考核主体、考核方式方面都存在很大的差别。

传统的政府考核体制是一种锦标赛体制

　　北京大学周黎安教授将中国的政府考核体制概括为“锦标赛体制”。这种体制的特点是：上级政府制定目标或指标，下放自身的事权和一定财权给下级政府，督促下级政府完成这些任务标准，优胜者将得到表扬、奖励或提拔晋升，落后者将受到批评、处罚乃至淘汰出局。更重要的是，锦标赛体制最关注经济绩效，也就是GDP增长、财政收入、招商引资，等等。“锦标赛体制”理论提出以后，在政府和学术界都获得了广泛认同，也是对中国政府考核体制的经典概括。

　　锦标赛体制的优势很明显，但是缺点也正在凸显。该体制的最大长处，是能够在短时期内、有效激励下级政府为了某个或数个目标、集中各种力量迅速完成任务。但是，唯经济增长的激励导向，使得社会、生态环境、文化等其他领域出现了各种严重问题，例如城乡居民收入增长缓慢、资源消耗过度、自然环境遭到严重破坏、社会矛盾冲突不断等。这些问题早已为中央政府所注意，因此有了“科学发展观”“和谐社会”等理念的提出与实施。究其原因，还是在于这种以经济增长为导向的锦标赛体制没有改变。2013年年底，中央组织部专门出台了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，提出“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标”“选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄”。改变传统的重在经济导向的锦标赛体制，已经是大势所趋。

法治考核可以实现多元协同的导向功能

　　法治考核与锦标赛考核体制有着很大的区别，这首先表现在考核功能方面。锦标赛体制的长处是服务于单一或数个一致的目标，如果目标过多，而且相互存在张力，锦标赛体制的激励作用就会发生错乱，从而失效。　　

　　相比而言，法治考核则可以服务于政治、经济、社会、文化、生态等多元目标，这是由法律调整对象的特点决定的。法治是一种既有分工又有合作的形式理性体制，能够同时容纳经济社会发展的多个系统的并存与整合，使其在法治体系内独立而协调运转。如今，我国的经济、政治、社会、文化、生态环境领域已经实现了较为充分的法治化，党的建设领域也正在通过“党的法规”与法治体系相衔接。在这种全面推进依法治国的背景下，法治考核将会发挥多元趋同的导向功能，可以弥补和矫正锦标赛体制激励单一的缺陷。

法治考核可以实现差别化考核

　　随着我国进入“经济新常态”和“法治中国”的实施，对于不同的地区、不同层级的政府、不同职能的部门，需要开展差别化的考核。

　　具体而言，我国不同地区的自然环境、社会构成和经济发展差异很大，每个地区的发展任务和目标不尽相同，不能千篇一律地统一考核要求。中组部已经要求，“对限制开发区域不再考核地区生产总值”。当前，重庆等地根据其下辖行政区域的不同特点，对其发展的任务进行了区分，明确了不同的功能导向，分别进行不同的考核，这一做法是符合未来发展潮流的。对于不同层级的政府而言，由于各级政府的管辖区域、职权资源不同，其事权也将会进行差异化配置。

法治考核可以弥补客观统计指标的不足

　　在考核方式方面，锦标赛体制基本依赖于各种客观统计指标，例如GDP增量和增长率、财政收入增量、招商引资增量、产业增加值等等。这些指标可以从统计局或各行政主管部门获得，通过比较排名的方式评判优劣，相对比较简单、客观。这也是锦标赛体制的明显优势之一。法治考核却相对复杂，法律领域的客观统计指标不多，主要是立法数量、各种执法统计数据、审判和检察统计数据等。更关键的问题是，这些相对较少的统计指标，还不能直接用于考核排名。试问：如果某地法院一年审结了3万起案件，另一地法院同期审结了4万起案件，难道就说明后者比前者“优秀”吗？2014年年底，最高人民法院决定：取消对全国各高级法院的考核排名；同时，除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外，其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标，仅作为分析审判运行态势的数据参考。这些改革探索，初步改变了司法领域的锦标赛体制，表明对司法工作特有的规律性的认识更加深刻。　

　　由于法律领域的客观指标稀少，且不容易直接使用，所以法治考核主要依赖于主观指标，例如满意率、安全感等。对于立法机构、行政机构、司法机构，都可以通过调查相关目标群体的主观评价来进行考核，例如对于立法民主化程度的评价、立法质量满意率的评价、政府透明度的评价、执法文明程度的评价、司法便捷性的评价、领导干部清廉度的评价，等等。受锦标赛考核模式的影响，我国政府和学术界都极为倾向客观指标，要求在法治考核领域也尽力采取客观指标，实际上这是做不到的。可资借鉴的是，所有的国际法治评估，全部依赖主观指标，这并不影响其评估结论的权威性和影响力。

法治考核可以实现“开门考核”

　　锦标赛体制由党政机构的专门部门，例如组织部、人社局、绩效考评委员会等组织实施，存在明显的缺点，比如民主化程度较低，缺乏公开性。相比之下，依赖于主观指标的法治考核，可以充分实现“开门考核”，满足民主政治的发展要求。法治考核往往需要邀请专业人士和社会公众参与考核，通过调查他们的意见形成考评结论。另外，由于法律调整领域广泛、专业性较强，社会公众和专业人士的意见能够反映法治建设成效的真实状况。尤其需要注意发挥社会公众的作用，他们是立法、执法和司法行为的最终感受者，最有资格对各项法律行为例如立法的效果、执法的效果进行评估。在考核主体方面，法治考核相对于锦标赛体制更具有优越性，更适应未来的发展趋势。　　

　　但是，值得注意的是，在建立法治考核体制的过程中，有两个问题仍应关注。一是传统锦标赛体制仍具有强大的生命力，现在只有少数直辖市、省份实施了区域差别化的考核方式，绝大多数地方的考核体制仍然如旧，崭新的法治考核仅仅被认为是对传统锦标赛考核的一种补充，因此只是在原有的考核体系中增添几项法治考核指标，例如普法学法，等等。这种改变，不仅不能改革传统的考核模式，反而加重了下级政府本已不堪重负的考核负担。二是现行的法治考核或法治评估也存在一些需要改进的问题，比如轻视主观指标，过度追求量化指标，限制公众评估的范围和比重，将公众评估仅限于“满意率”、压低公众评估的分值比重等。这些都会大大减弱公众评估的作用，是需要改进的。　　

（作者单位：中国人民大学法学院）