多元化纠纷解决促善治

  北京市顺义区人民法院乘着司法改革的春风，充分挖掘社会资源，深入推进多元化纠纷解决机制，积极探索化解矛盾纠纷的思路、方法、措施和途径，将这些社会矛盾和问题化解在初始状态，把“看得见的正义”带到老百姓身边。

北京市顺义区人民法院探索多元化纠纷解决机制

  涉及民生的劳动争议、颇为专业的民间借贷纠纷、家长里短的各类诉求……北京市顺义区人民法院乘着司法改革的春风，充分挖掘社会资源，深入推进多元化纠纷解决机制，积极探索化解矛盾纠纷的思路、方法、措施和途径，将这些社会矛盾和问题化解在初始状态，把“看得见的正义”带到老百姓身边。

退休老人来调解

　　马淑华在北京市顺义区人民法院（简称顺义法院）“工作”有些年头了。

　　她是位退休老人，来到顺义法院，不是为了打官司，而是为了说服他人别打官司。她的身份是顺义区人民调解委员会调解员，退休前曾在顺义区幸福西街居委会工作。

　　“我们这批调解员大多是退休教师或司法机关干部。有些案件立案时，如果当事人同意调解，法院会通知我们到立案庭，在审判人员的指导下对案件进行调解。”马淑华说。

　　马淑华和她的团队曾调解了一起民间借贷纠纷案。“小张刚满18岁就拿着一张3.5万元的欠条到法院起诉他的姑姑。按说欠债还钱，有了欠条这一证据，一告一个准。但是，这张借条是何时立下的，当时小张还未成人。”马淑华决定弄个明白。

　　在法官的指导下，马淑华联系了原被告双方。经过进一步沟通得知：小张父母双亡，多年来与奶奶相依为命。2003年，小张的姑姑治疗肾病急需用钱，小张的爷爷因此给她3.5万元。爷爷去世后，经奶奶同意，姑姑重新打了一张借条，把被借款人写成了不满18岁的小张。

　　马淑华说：“在法官的指导下，我们和当事人反复沟通，了解双方的难处，小张没有学费上大学，几经催促姑姑，也不见她还钱，不得已才诉诸法院。小张的姑姑因治病负债累累，其小儿子又刚刚出了事故，也需要花钱。”

　　欠的钱是要还的，但是怎么还，才能让双方都满意呢？马淑华建议：被告从本月起，每月偿还原告3000元。原告可以顺利上学，被告又不至倾家荡产，双方的亲戚关系还不会破裂。她的建议很快获得双方认可。

  “老百姓家长里短的纠纷，不是什么非要对簿公堂的大事，很多时候需要有人耐心倾听他们的诉求，替他们牵线搭桥化解心中的‘疙瘩’。这需要调解员既讲法又讲情。”对于马淑华来说，在法官的指导下开展调解，对法律底线有了更清楚的把握，调解更有效率，也更有说服力。

  这是顺义法院立案庭探索“多元化纠纷解决机制”的一个缩影。

  2010年8月，顺义法院与顺义区司法局合作，共同开展“人民调解进立案庭”工作。以此为发端，目前建立了以立案阶段人民调解为引领，审判执行阶段与人民调解组织、行政机关等非诉讼纠纷解决组织共同化解的多元化纠纷解决体系。

“顺义模式”

  顺义法院在立案庭设立了诉非衔接中心，下设立案咨询指导处和人民调解室，由1名立案庭副庭长、1名立案法官、6名专职人民调解员和两名书记员组成。立案咨询指导处负责立案咨询服务并甄别过滤案件，对适合调解的案件及时引导到人民调解室。人民调解室设专职人民调解员，对立案咨询指导处移送的案件进行立案前调解。

  在工作流程上，对于适宜调解且当事人同意调解的简易民事案件和执行案件，诉非衔接中心采取人民调解员先行调解、立案法官随时把关或人民调解员、立案法官共同调解的工作方式。经调解，当事人达成协议、需要出具调解书的，立案后出具调解书。对于经调解无法达成调解协议的，利用调解时当事人均在场的机会，现场填写送达地址确认书，送达法律文书，并在预留被告答辩期后确定具体的开庭时间，交由审判庭设立的专业合议庭进行审理。在移交案件的过程中，诉非衔接中心同步移交前期调解阶段形成的笔录和卷宗，为实体审理和诉讼调解奠定基础。

  5年来，诉非衔接中心累计受理纠纷7000件，实现了10%的民事案件通过立案前调解渠道进行分流和化解，其中化解成功率为53%，发放执行案款8000余万元，80%的纠纷在10天内成功化解。顺义法院的6名人民调解员虽然都是退休人员，年龄超过60岁，但年均化解纠纷数量超过200件，充分发挥了缓解审判压力的作用。

  经过多年的发展，顺义法院多元化纠纷解决机制日益健全和完善，多元化解工作得到了各方面的广泛认可。在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上，顺义法院作为唯一一家北京郊区法院，被最高法院评为“多元化纠纷解决机制改革示范法院”。

  近年来，在中央和最高人民法院的强力推动下，我国已经形成了较为完善的多元化纠纷解决机制。

  最高人民法院院长周强在2015年4月9日的全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上强调，要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及中央政法工作会议精神，全面深化多元化纠纷解决机制改革，为维护公平正义，实现人民安居乐业、社会安定有序提供有力保障。 

理性构建中存在问题

  中国人民大学法学院教授范愉曾指出，我国多元化纠纷解决机制从10多年前进入理性建构的阶段，目前仍存在一些问题：一是政策导向及指导思想的问题。在决策理念、立法和制度建构中仍显示出对司法诉讼的过高期待，对现实的解纷需求以及对诉讼的局限性缺少敏锐的洞察，不断把纠纷处理向法院集中，对非诉讼程序则缺少支持。法律界对调解并未达成认同。二是制度程序设计理性不足，难以进行科学的顶层设计。在各种立法和制度建构中，都存在理性不足的问题，很多机制缺少系统、合理的制度、程序和配套措施，难以实施、效益低下，不得不依靠各地和各实务部门通过实践创新弥补。民事诉讼法中不仅没有任何对于诉讼的限制和调节措施，也没有将任何一类纠纷规定为法定前置调解，对诉前、立案阶段和委托调解等缺少明确规定，只要一方当事人拒绝，调解就无法启动，这种设计远远落后于当代世界的发展趋势。三是部门利益、权力冲突与管理体制问题。多元化纠纷解决机制的发展是依靠党委、政府的统一领导，通过综合治理协调各部门的力量而实现的。然而现实中部门利益和权力冲突也严重影响了其发展和运行。

　　范愉认为，一是我国已经进入经济发展的新常态，新常态虽然不意味着社会转型的结束，但在治理方式上会逐步倾向于常规化、制度化，以往运动化、应急式的建构会逐步减少，需要加强顶层设计、立法和制度建构。十八届四中全会决定提出：健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。第一次分别使用这两个概念，这表明纠纷解决和社会治理进一步向精细化发展。二是法院在推进多元化纠纷解决机制中仍会继续发挥核心作用，但更重要的是需要通过法律加以实质性的保障和推动，特别是建立法定前置调解制度和法院委托调解的规范化，以保障相关改革措施的正当性和可持续发展。三是对各种专门性纠纷解决机制进行实体法与程序结合的整体建构，建立专门化的非诉讼程序、并与司法程序相衔接。四是整合民间调解。目前，各种民间社会调解以不同形式存在和运行，缺乏法律的调整。因此，需要通过法律对人民调解以外的民间性调解机制、特别是市场化机制进行法律规范，在推动保障的同时，加强管理和规制。五是根据各行政部门的职能和特点，建构合理、高效、负责的行政性纠纷解决机制。六是在全社会倡导协商性纠纷解决文化，鼓励引导当事人通过非诉讼程序解决纠纷。

美国的ADR制度

  ADR制度，是“Alternative Dispute Resolution”的英文缩写，可译为“替代性纠纷解决方法”或“选择性纠纷解决方法”。替代性纠纷解决方法与纠纷的司法解决方法（Judicial Resolution），是指“并非由法官主持裁判而是由一个中立的第三人参与协助解决纠纷的任何步骤或程序”。

  当代ADR制度运动起源于美国，迅速在世界各国引起回应，已成为当代法律发展的一大趋势。根据美国《行政争议解决法》和《协商立法》的有关规定，ADR制度技术包括和解、调解、谈判协商、仲裁以及小型审判。

  ADR制度在美国行政过程中的实践表明，法治主义与ADR制度并不冲突。现代行政过程不仅要求公权力依法行使，而且要考虑行政的复杂性、行政效率、资源的有限性，同时更要关注通过扩大相对人的参与而实现行政的民主化，淡化行政过程的单向性色彩和强制色彩，鼓励通过协商合意基础上的公共目标的实现。

  美国是公认的高度法治的国家，但对于ADR制度与正式法律制度的关系，正如一位学者所描述的那样，在过去的几十年里，ADR制度已经成为这个国家争议解决的整体机制中一个不可或缺的部分。

  北京多元调解发展促进会会长翟晶敏介绍，美国ADR，律师和退休法官起着关键作用，由于市场因素，芝加哥律师做ADR业务的多于做诉讼业务，按小时收费，最多每小时2000美元，最少每小时100美元。

  收费标准则是根据调解员的声望而定。例如芝加哥只有一位调解员每小时收费2000美元。

  美国的ADR普遍采用的是按小时收费而不是按标的收费，他们认为案件标的并不代表工作的难易程度，工作时间是决定收费标准的决定因素。调解收费是在一定标准下可以协商的，调解成功率高，当事人满意，调解员声望高，当然收费也高，完全是由市场调节。