把规范性文件纳入审查范围

　　十八届四中全会提出了对所有规范性文件进行审查的任务。决议提出，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”此前，对于法律的备案审查制度已经建立，现在新的任务是把所有的规范性文件纳入备案审查范围。这是一个相当艰巨的任务。目前学界对此问题的研究尚未充分展开。

规范性文件量大面广

　　要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，首先应该确认规范性文件的范围。所谓规范性文件，就是指那些不属于法律性质的、带有规范性内容的所有文件。规范性内容，即指那些规定普遍性内容的、需要相关主体遵循的规则。在我国，规范性文件量大面广，上至国家机关下至企事业单位、社会团体，甚至一个居委会、村委会，都可能制定非法律性质的规范性文件。所以，规范性文件的数量特别庞大，且对公民生活、社会生活产生重大影响，因此，必须对规范性文件进行审查。

　　规范性文件由于其广泛性存在和制定的非规范性（同法律相比），容易出现违反法律甚至违反宪法的可能。规范性文件与国家法律、法规直接冲突的事例不胜枚举，由此引发的冲突和纠纷也经常出现。因此，加强对各种规范性文件的备案审查是非常必要的，它是维护国家法律效力和权威的重要手段。

建立多层级的审查机制

　　从十八届四中全会决议的文本看，将对规范性文件的审查纳入了宪法监督制度的范畴，由全国人大及其常委会来对规范性文件进行审查，并依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。按照目前我国宪制，只有全国人大及其常委会有权撤销违宪违法的文件。但由于我国是多层级的行政区划管理体制，仅从立法来讲，就有国家立法和地方立法，是一个“一元两级多层次”的立法体制，全国人大及其常委会对法律、法规的备案审查机制运转不畅，不能很好地履行审查职能，加之多层次的立法主体没有很好地贯彻“下位法服从上位法”的立法原则，出现了较多的法律冲突现象，何况要对如此庞大的规范性文件进行审查，更是力所不逮。规范性文件本身就是一个多层次存在的产物，因此，应该针对多样化的规范性文件存在的现实，建立一个多层次的规范性文件的备案审查机制。这样，才能完成十八届四中全会决议提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的任务。

如何理解“禁止地方制发带有立法性质的文件”

　　在对规范性文件进行审查的问题上，十八届四中全会还提出了一个禁止性规定：“禁止地方制发带有立法性质的文件”。有些人提出疑问，地方性法规是不是立法性质的？笔者认为，这句话主要还是针对规范性文件的。

　　“禁止地方制发带有立法性质的文件”，关键在于如何理解什么是带有立法性质的文件。笔者认为，主要在于：一是它有普遍性的权利义务规定，立法性质的文件都有普遍性权利义务要求；二是法律责任的规定，如果一个文件里涉及法律责任的规定，那么就应该把它判定为立法性质的。而作为一个规范性文件，它不具有这个功能。

　　当然，这里还有一个背景，就是决议的这句话不是针对地方性法规和地方政府规章而言的，它主要是针对地方所发布的“红头文件”。这是一个禁令，使各级政府机构、决策机构明白，在发布规范性文件时，不要涉足立法性质的事项。

（本文有删节）