解析河长制

    河长制受到中国各地党委政府的推崇。随着河长制在中国各地的兴起和深入，伴随立竿见影的功效，其深层次的问题也逐渐显现。

　　河长制为江苏省无锡市首创，9年前，太湖蓝藻暴发，引发舆论聚焦。面对压力，无锡市委市政府出台文件，实行河长制，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的河长，负责辖区内河流的污染治理。 

　　2008年，江苏省政府在全省推广河长制。这个从改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，陆续引起国内各地借鉴。云南、河南、河北、江西、安徽、福建以及在滇池、巢湖、淮河、海河、辽河、太湖等流域的一些省市也纷纷设立河长。2013年始浙江省全面实施的河长制尤其引人注目。

　　随着河长制在中国各地的兴起和深入，伴随立竿见影的功效，其深层次的问题也逐渐显现。

弥补了“多头治水”的不足

　　民主与法制社记者调查发现，从国内各地河长制实施的情况看，模式大同小异。通常情况下都是河长们上任后，着手对负责的河流进行会诊，分析污染症状，采取“一河一策”的方法，制定出了水环境综合整治方案等一系列措施。在具体实施中实行了“三包”政策——领导包推进、地区包总量、部门包责任。在这种人人有压力、大家有动力的治污体制下，河流治理效果明显。

　　河长制之前，尽管环境保护法规定地方政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。但从实践来看，许多地方政府执行环保法律法规打了折扣。

　　河长制的实行，明确了地方党政领导对环境质量负总责，这对于涉及领域众多的环境问题尤其是水环境问题，河长制提供了新的、科学的审视。地方党政领导被推到了第一责任人的位置。

　　这种倒逼机制能有效统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，方便各级地方领导直接进行环保决策和管理，也有效地调动地方政府履行环境监管职责的执政能力。

　　浙江大学光华法学院博士研究生王勇认为，河长制最大程度整合了各级党委政府的执行力，弥补了早先“多头治水”的不足，真正形成全社会治水的良好氛围。

“河长上岗，水质变样”

　　从各地实践来看，随着河长制的层层推进，社会力量也被带动起来。最明显的是产业结构调整，沿河、沿湖的企业不得不放弃传统落后的生产方式，超标排污企业被关停，有环保自觉的企业家开始寻求清洁生产方式，循环经济得到发展。

  同时，河长制也提升了民间治水的信心和决心，机关干部、党团员、青年学生中宣传环保的积极性高涨，家庭妇女也广泛参与，水环境治理的氛围转好。

　　由于水是流动的、跨区域的特点，一些地方河长制树立了“上下游共同治理”“标本兼治”的科学态度，为科学理性地实现和推进治理目标、措施提供了可能。显然，如果没有这样的联动机制，水污染问题难以得到根治。

  河长制传达了地方党委政府重视环保、强化责任的鲜明态度。特别是在一些水污染较严重的地区，由党政一把手担任河长，督办河流环保工作，可以震慑环境违法行为、加大环境治理力度，从而起到一定的立竿见影之效。

　　在首创河长制的无锡市，2015年太湖无锡水域水质已经从2007年的劣V类提升为IV类，湖体由中度富营养好转为轻度富营养，13条主要入湖河道全部消除劣V类。

　　在浙江省，2015年全省221个地表水省控断面中，Ⅰ至Ⅲ类占72.9%，比2010年上升11.8个百分点；劣V类断面占6.8%，比2010年下降9.9个百分点；县级以上集中式饮用水源地水质达标率为89.4%，比2010年上升1.2个百分点。六大重污染行业以及24个制革、印染、造纸、化工行业重点地区整治也全面完成。可谓“河长上岗，水质变样”。

　　“河长制，其实是通过官员手中的权力来治理污染，这种方式在当前的中国是有可行性的，让不同的行政部门共同参与到治理水污染中去，强化部门‘一把手’的治污责任，作为一项工作任务，在短期内能够见到一定的成效。”浙江省社会科学院调研中心主任杨建华教授说。

河长分身乏术？

　　在中国水污染严重的当下，河长制受到中国各地党委政府的推崇。似乎有了河长制，水污染问题便可得到解决或缓解。然而事实并非如此。

　　尽管各地实行“一河一策”，但在考核上并未体现河的整体性，仍以行政区划的河段作为考核标准，这样导致了下游河长即使付出巨大努力但考核绩效仍不如付出努力较少的上游河长。

　　而且，很多地方由环保部门主导考核，出现环保局长考核书记、市县长的情况，难保公正性，并且也不契合国家的行政问责机制。

　　另一方面，市县长、书记们毕竟精力有限，虽当上河长，但能拿出多少精力来规划辖下河流、湖泊、水库的治污，以及组织和协调治污工作。这都是未知数。

　　在浙江省，去年9月和10月，记者对浙江的丽水、金华、温州和舟山四个地市的河长制落实情况暗访，发现部分河道依然存在保洁不到位、水质较差等问题，而对于落实河长制的两大要素——河长公示牌和河长日志，尤其是河长日志，不少河长抱着应付的态度：由他人代劳或根本没有记录。河长公示牌上也信息不全、电话不通、河长身份不清，有的乡镇，甚至所有河道都是同样的整治目标。

　　在杭州，也是去年10月，记者在工作时间根据河长公示牌上的联系电话，拨打了10条河道的河长手机，只有两个接听了电话。有7个电话通了却没人听。另外一名河长的手机关机了。

　　“河长制实施一年多到现在，为何竟然还有这么多电话打不通？我觉得，第一点不能否认部分河长还存在逃避责任、不愿担当的心态。另外，从客观方面来看，也许是忙，也许是陌生电话现在骚扰太多，不接听。”杭州市环保局副局长徐青山也感到意外。

　　更意外的是，2015年年初，杭州公布的47条黑臭河道在整治后摘帽。但在这次记者的走访中却发现，有的河道还在排污，有的河水又变黑了，出现了水质反弹。

　　即使在无锡市，这种反弹也依然存在。

　　一个尴尬现实是，担任河长的地方长官既要肩挑河长制的考核重担，还要受到GDP考核的沉重压力，保环境还是保GDP增长，多数官员会倾向于后者，将经济增长的政绩看得比老百姓的生活环境更重要。

两大难题

　　河长制试图解决区域内河流管控乏力，突破行政区域限制的藩篱。然而，现实很无奈。

　　在四川内江市，尤其是春末夏初、雨季到来之际，上游开闸放水，污水很快将此前的治理成果一扫而空。

　　“由于地势和流域的原因，内江的地表径流主要来自于沱江，但我们与上游的资阳等兄弟市缺乏常态化的沟通机制。”内江环保局负责人表示。

　　内江环保局记载着两次较大的上游偷排污水事件，一次是2011年4月，一次是2013年5月，由于地跨两市，处理起来异常繁琐，“一级一级地写报告，请市里出面协调，等协调完了，污水都排完了。后来下游骂我们，本地老百姓也骂我们，我们也没办法。”

　　这是内江河长制实施5年后所遇到的难题，另一大难题是污水处理设施如何管？实施河长制，是对河道进行全方位管护，最大支出是污水处理。在内江，处理一吨污水要四五毛钱，一个乡镇污水处理厂一年要亏6万元。而这些亏损的钱只能由乡镇和县里自己解决。这给当地财政带来很大压力。

　　这种难题也困扰着无锡市。

　　无锡市政府法制办主任焦克指出，太湖是江苏、浙江、安徽、上海三省一市所共有，由于地域、方位、风向、水质污染状况、经济基础等方面的不同，沿湖省、市、县区在太湖水污染治理问题上思想认识、受害程度、利益格局、治理的积极性和紧迫性也都不同，缺乏统一的思想认识、统一的领导指挥体制、统一的政策体系和治理目标、统一的治理规划和治理措施，也缺乏统一的全流域的考核体系。

　　“除了区域治理和流域治理的矛盾突出外，治理需求与资金不足也矛盾突出，再是由于太湖流域内水污染补偿机制未建立，上游污染、下游治理、相互扯皮的矛盾很突出，跨界污染现象仍很普遍，还有执法协调机制不统一、水环境污染监管不到位等。”焦克表示。

  3月1日，江苏省委常委、无锡市委书记李小敏公开表示，太湖水质根本性好转的“拐点”还没有出现，突出表现在部分太湖水质指标出现反弹，河道水质改善缓慢，藻型生境条件尚未根本改变，污染物排放总量远超环境容量。

  中国水利部统计，中国70%以上的河流湖泊受到不同程度的污染，违法围垦湖泊、挤占河道、蚕食水域、滥采河沙等问题突出。

　　2014年4日，水利部负责人表示，将在全国推广河长制。但河长制能否管住水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，能否挽救中国的水环境危局，尚是未知数。