外来务工者的两难选择

    受户籍管理、城乡二元基础教育管理制度限制，携未成年子女外出的务工者，在孩子“幼升小”“小升初”入学中，常面临留或归的两难选择。于是，有人盯上了“学区房”，有人呼吁明确相关机构法律责任。

    “又上火了？”小兰的丈夫下班回家，推门进屋，看到妻子黑着脸，试探着问。

    小兰是北京一家消防器材公司的会计，因担心孩子在北京上不了学，最近总是心事重重。去年3月初，北京市教委就公布了义务教育阶段入学政策，但今年3月已过半，仍未听到具体消息。

    小兰和丈夫来北京打工5年了。他们早已在合肥安了家，但因为“孩子想和他爸爸在一起”，小兰并不想回老家，可他们的儿子下半年要上小学，如果在北京上不了学，小兰和孩子就必须回合肥。

    小兰又一次面临重要选择。远在浙江桐乡市的小何也同样如此：要么让孩子留在当地上学，要么回河南老家上学。这些看似外来务工者才有的烦恼，最近也缠绕着家住北京郊县的“80后”小郑。

    据华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员、西北农林科技大学人文社会发展学院讲师邢成举研究，现有1300多万农民工随迁子女中，60%以上的人都面临“去哪里上学的艰难抉择”。

艰难抉择

高学费、户籍限制成为影响外出务工者随迁子女在城市就学的两大主要因素

    “现在国家都放开‘二胎’了，不知道为啥桐乡还要‘三级计划生育证明’。”河南商丘人小何，2009年前往浙江做服装生意，并小有成绩，一直留在浙江桐乡市。2013年在朋友帮助下，儿子顺利上了当地公立幼儿园。

    今年儿子满6岁要上小学了，小何再次面临新抉择。按照浙江桐乡市教委印发的通知：户籍在本地的适龄儿童，及已经在当地购房的外地居民，凭借户口本、房产证或购房合同，可在2016年4月15日前往居住证所在地镇教育办公室，为适龄儿童报名上学。

    没有在当地购房的外地务工者，其随迁子女能否在当地上学？有何要求？该通知并未明确，仅留下一句“请等候通知”。小何查阅往年桐乡市随迁子女入学条件：第一步必须按照相关要求办理积分卡；第二步等待镇教育办公室通知具体哪所学校有入学名额。

    “办理积分卡要满足四个条件。”小何说，看似简单，但成功办理积分卡需持有《浙江省临时居住证》或《浙江省居住证》1年（含）以上；租房协议1份；在当地购买养老保险1年（含）以上；无违反计划生育政策及五年内无刑事犯罪记录信用证明1份。

    “最麻烦的就是这个‘三级计划生育证明’。它要求务工者户籍所在地村、镇、县三级计生部门盖章及证明。”小何一脸无奈，“这一切手续都到位了，还不能确定孩子能不能在当地入学，你还要等‘学位’。有名额没‘学位’都是白搭。”

    小何遇到的问题不是个案。小兰早已按照北京往年政策准备好了“五证”：适龄儿童少年父母或其他法定监护人本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明，但她怕“等相关材料”。

    这条“等相关材料”让北京各区县在政策具体执行中，附加了很多“隐形条款”。据外来务工者统计，2015年非京籍孩子要想在北京入学，必须备齐28个证件才有资格参加初审。其中，大部分证件需提前很多年准备。

    即使备齐了所有手续，非京籍务工者的孩子在北京上学仍有很多不确定性。比如：湖南人小孙在北京打工十几年，一直租住在通州区。工作单位在西城区，社保也缴在西城区。

    2013年，她给孩子办理入学手续时，被告知没有通州区社保缴纳证明，不能在通州入学。

    权衡再三，小孙夫妻最后把孩子送回了老家。据国家统计局调查，在全部流动人口中，18岁以下未成年人约占20%左右。高学费、户籍限制成为影响外出务工者随迁子女在城市就学的两大主要因素，且有16.15%的随迁子女因认为受歧视而经常转学。

政策之困

城乡二元基础教育制度、户籍管理制度，造成外出务工者面临两难选择

    貌似外出务工构成了非本地户口孩子在城市上学的困扰。但土生土长的北京房山区良乡镇人小郑最近也遇到了小烦恼。他的女儿已经快两岁了，在良乡一家幼儿园教书的妻子听说，若不在城里买房，按照政策孩子就要回乡下或进私立幼儿园上学，于是催促其赶快买房。

    在每年“幼升小”“小升初”入学大战中，许多携子女的外出务工者都面临留或归的两难选择。专注“三农”问题研究多年的武汉大学社会学系博士研究生班超认为，这与城乡二元结构、户籍制度限制关系密切，关键在于当前农村教育质量滑坡。

    邢成举对此表示赞同。他认为，造成外出务工者这种两难选择的根本性制度原因，在于城乡二元基础教育制度、户籍管理制度。外来务工者子女在随迁地上学父母须提供“五证”等政策始于2000年初。其时，城市外来务工者大量出现，随迁子女陆续进城，导致城市教育资源失衡。

    2001年5月29日，中央发布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，要求地方政府“重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。

    同年，北京市政府发布《北京市人民政府贯彻国务院关于基础教育改革与发展决定的意见》指出，流动人口子女接受义务教育工作以流入地管理为主，通过安排在公办中小学借读，利用富余校舍及师资条件开办专门学校等多种方式，保证其子女接受九年义务教育。

    2002年4月，北京市出台《对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》，对在京务工人员随迁子女上学问题进一步进行了明确：只要户籍所在地没有监护条件、父母在北京居住半年以上并已取得暂住证的孩子，都可以入学借读，且自当年9月1日起，初中借读费降半，小学减60%

    随着政策的陆续放开，北京小学入学人数迅速增长。据北京市统计局统计，2007年全市新招收非京籍小学生占当年小学新招生人数的40.51%，以后逐年增加，到2010年全市小学新招生11.3万多人，非京籍占47.55%。

    由于担心放松入学条件造成大量非户籍人口涌入，加剧大城市臃肿。2012年，北京市教委发布《关于义务教育阶段入学工作的意见》，明确非京籍学生在京借读需具备“五证”。2013年天津发布《天津市居住证持有人随迁子女在本市接受教育实施细则（试行）》，对非津籍人口上学进行限制。

    在天津打工20多年的山东人老庞不巧赶上了这项新政。2015年9月，他想让女儿到天津读高中。但按照规定，他需提供营业执照、税务登记证、社保证明等手续，因老庞之前没有交过社保，为让孩子在天津上学，他不得不每年在天津再交1万多元社保金。

法外求解

随迁子女入学难，地产商、外来务工者盯上了新建“学区房”

    随迁子女在父母务工地就近入学是否有解？陕西洋县人小刘给出了另外的答案。小刘大专毕业后，先后在上海、南京、浙江义乌多地打工多年。2014年携4岁的儿子回到西安。今年3月，眼看孩子下半年要上小学，他择机在西安市定了一套房产。

    小刘订购的房子，开发商主打学区房概念，与陕西某著名教育集团联合在小区内规划建有面向小区业主开放的幼儿园及小学。售楼处工作人员告诉小刘“只要你拿着房产证或购房合同，孩子就可以在学区内小学入学。”

    班涛认为，“将普惠型的教育与经济结合起来，是一种流氓行为”。大量外出务工者子女涌入城市，确实给城镇学校造成了巨大压力，但地方政府若将其与商品房挂钩，实则是一种排斥性政策，会通过经济分层塑造不公平教育分层，从而使农村孩子更加被边缘化。

    上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈从法律角度分析称，按照现行《义务教育法》第12条规定，“适龄儿童、少年免试人学……父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”

    另外，《未成年人保护法》第28条规定：“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”因此，按照规定，适龄儿童父母居住地政府“应为适龄儿童人学创造条件，而不是人为设置门槛”。

    傅蔚冈由此质疑北京等地方政府设置的“五证齐全”要求，违反《义务教育法》规定的“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。但1992年颁布的《义务教育法实施细则》另有规定。

    《细则》第14条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”傅蔚冈认为，这导致适龄儿童入学决定权在当地政府，而非接受义务教育者。

    今年2月14日，国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，明确“外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活……不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活”，加强了对留守儿童的保护。有学者预测，政策可能促使适龄儿童就近入学。

    邢成举认为，《意见》“不具有显著的建设性”，反而会让外来务工者陷入两难选择，甚至可能引发大量涉及监护权问题的纠纷，有的未成年人失去接受义务教育的机会，传统以家庭代际分工为基础的农民生计模式可能会难以为继，其代际和谐也将被打破。

    傅蔚冈从制度层面呼吁，维护未成年人权益，减少留守儿童，不能让法律成为一纸空文，特别要明确相关机构的法律责任。班涛建议，国家不要将目光集中在“留守”上，要从根本上改变当前乡村教育环境，让农民工子弟在农村也享有相对优质的教育资源。

    邢成举表示，我国行政与资本快速推动下的城镇化，违背城市发展客观规律。由此客观上带来了农民工以牺牲家庭完整性和子女健康成长而出现的外出务工。这不但影响家庭和谐，而且容易引发城镇教育环境恶化、教育质量下降。