法治政府建设的国外经验

    法治政府建设，是全面依法治国的必然要求。鉴于我国国情不同，法治政府建设的道路与西方国家不尽相同，但作为人类文明的成果，法治在世界各国仍然有一些共同规律可以遵循。

　　经历了数百年的历史演化。总体上看，西方法治政府建设是经过几个阶段演变的。

　　在资本主义社会早期，法治政府是基于自由经济发展的客观需要而建立法治政府，政府行为受到法律的严格约束，自由裁量空间被缩小到最小范围，行政功能限于维持社会秩序。

　　20世纪30至70年代，法治政府随着行政国家的兴起而发展，从过去的消极行政走向了积极行政。总体而言，积极行政与依法行政并行不悖。

　　自20世纪70年代以来，法治政府伴随现代公共行政改革而完善。比如，法治政府呈现出行政主体多元化、行政手段多样化、行政过程民主化等趋势。

　　西方国家的很多制度理念和制度模式经过了试验和检验。吸收借鉴国外的法治政府建设经验，可以为我国法治政府建设提供更加丰富的经验。

充分透明是

政府遵循的基本原则

　　法治已经成为全球性共识，也是各国价值共识的基础。全球化下，在欧盟各国，法治作为价值共识基础的功能不是在削弱，相反在不断增强。

　　国家兴衰的历史已经证明法治的重要意义。法治在世界各国都广受推崇，成为各国共识。尽管各国对于何为良法、如何实现法治等看法不一，但是总的趋势是，依赖法治的基本原则和对话程序，使得各种价值和文化能够渐次交融。

　　在公共行政领域，政策议题总是充满争议，法治是一种有效的沟通工具、一种制度品牌。以“举报”为例，英国法律对鼓励举报与控制欺诈或诬蔑的行为、保护举报人与被举报人隐私、商业秘密、形象和声誉等方面的艰难平衡。

　　划定公私界限是法治政府建设的一大难题。一方面，伴随着全球化等因素，社会关系进一步复杂化，公私领域相互转化、融合、重叠的可能性大大增加，由此产生了公私领域之间的模糊地带也随之不断变化消长。另一方面，在很多场域中，多种主体的多种利益诉求，往往相融相生，纠缠难断。

　　为此，在法治政府建设中，各国积极推行“透明政府”。国际合作机构印度尼西亚反腐败项目组公布，德国、英国、意大利和爱尔兰等国家相关制度和实践评估意见，透明机制可谓公开渠道步步为营、公开环节层层相扣、公开方式样样俱到。在公开渠道，包括政府的主动公开、应申请公开、个案中说明理由、透明调查员的调查、审计机构的审计及媒体报道等。

　　在公开环节，几乎所有过程和结果都被要求公开，除非受到法律豁免。充分透明是在整个决策过程和监管体系都必须遵循的基本原则。在公开方式上，除了传统方式，网络提供了便利且富个性化的方式选择。

从权力政府转向服务政府

　　在资本主义社会早期，由于政府充当消极的秩序维护者，决定了“权力行政”成为当时基本的行政模式，政府通过对公民的管制来维护社会秩序，实现行政目的。

　　进入20世纪后，这一行政模式有了很大改变。尽管随着行政事务的日益繁杂，西方国家行政权力不断扩张，行政机关拥有了广泛的自由裁量权和准立法权、准司法权，使得行政权力无处不在、无孔不入。但是，扩张的行政权力并不是为了加强政府对社会事无巨细的管制，而是为了给民众提供有效的给付，为民众提供交通、卫生、社会保障、教育、水电等各方面的从“摇篮到坟墓”的服务。

　　在这种背景下，“最好的政府，最大服务”逐渐成为法治行政的重要目标，“服务行政”成为政府行政的基本功能模式。这在各国的法治建设中都有不同程度的反映。

　　早在1948年，享受合理的公共服务就被当作公民的一项基本权利写进了《世界人权宣言》。其第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭受到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”

　　20世纪70年代，为了革除由于权力的扩张带来的政府僵化弊端，以便更有效地为社会民众提供服务，西方国家掀起了公共行政改革运动，通过收缩国家行政界域、发展社会力量参与行政，在行政主体与相对人之间建立服务与合作的信任关系，来建立一种超越“权力行政”的公共行政模式，以尽可能满足社会民众的需求。

　　总之，积极主动地为民众提供充分的社会福利，为社会提供最大服务，已经成为当代西方政府行政的首要目的和任务。

政府职能范围

取决于市场和社会的需要

　　在市场经济条件下，政府职能的调整始终是围绕如何处理好政府与市场、政府与社会等方面的关系这一主题而展开的。

　　在资本主义自由经济时期，人们信奉市场机制这只“看不见的手”的作用，形成“干预越少的政府是越好的政府”的信条。因而，政府职能十分有限，仅限于治安、税收和国防外交事务的管理。

　　进入垄断时期，社会矛盾的日益增多，尤其是世界性经济危机的爆发，使得市场机制的缺陷和失灵被充分暴露出来。为有效解决市场失灵问题，维持社会经济秩序，政府从过去对经济不干预或很少干预转向积极干预，于是，政府职能得以扩张，行政国家应运而生。

　　20世纪70年代，随着行政权力的日趋强化和政府对经济的过度干预，“民主赤字”等新的问题和危机凸显出来。西方国家不得不进行现代公共行政改革，通过放松管制、政府职能市场化、公共服务社会化等措施重新调整政府职能，利用市场力量改造政府，以实现缩小政府规模，节省行政开支，提高行政效能，增进行政民主的目标。

　　由此可见，西方国家围绕着政府与市场、政府与社会的关系问题经历了从消极行政到积极行政再到适度积极行政的发展过程，政府职能也因此得到了两次相应的调整。

个人权利保护与

公共利益维护并重

　　西方法治政府随着社会的发展、时代的变迁，在价值目标上历经了从个人权利至上到个人权利保护与公共利益维护并重的更迭过程。

　　这一点，在西方国家法律与行政关系的演进上足以体现出来。在资本主义自由发展时期，法律与行政的关系体现为“无法律即无行政”，法律的作用和目的在于控制政府权力，防止政府权力对个人权利的侵犯。因而在英国形成“红灯”理论。可见，保护个人权利和自由是这一时期法治政府的价值追求。

　　20世纪以来，随着社会问题日益增多，社会关系日趋复杂，法律对行政权力的一味控制难以有效解决社会矛盾，维持社会秩序，在此情形下，法律与行政的关系逐渐有所改变。

　　一方面，法律赋予并尊重行政主体广泛的自由裁量权，英国传统的“红灯”理论受到批判，并产生“绿灯”理论，大陆法系国家实行行政便宜主义，赋予行政主体广泛的活动空间；另一方面，面对着日益扩张的行政权力，西方国家法律又普遍加强了对行政权的控制和监督，创立了新的司法审查原则。比如，法国先后发展了权力滥用理论和均衡原则，德国发展了比例原则，英美国家发展了合理性原则。

　　此外，行政程序地位日益凸显，成为控制自由裁量权滥用的重要途径。法律与行政关系的这一演变表明，现代法治行政不拒绝广泛和合理的行政自由裁量权，以维护社会公共利益，但也不允许行政裁量权的滥用和失控，侵犯个人权利。

　　总之，在个人利益与公共利益的关系上，现代法治政府应坚持私权与公益并重。