美国法官、检察官选任制度对我国司法改革的启发

美国法院、检察机关的机构设置

　　在了解美国的法官、检察官选拔方式之前，有必要从美国的政治体制和法律体系谈起，因为从根本上来讲，一个国家的司法人事制度是由这个国家的政治体制和法律体系决定的。

　　联邦制决定了美国有两套司法系统（指法院系统）：一套是联邦（即国家层面）法院系统。美国宪法规定：“合众国的司法权，属于联邦最高法院和国会不时设立的下级法院。”联邦最高法院和下级法院共同构成了联邦法院系统，由上到下包括三级：联邦最高法院，联邦上诉法院。此外，还有许多联邦专门法院，例如：联邦破产法院，联邦税务法院，联邦索赔法院，联邦国际贸易法院。

　　另一套是州法院系统。各州对法院的设置不一，称谓也不一，一般由上到下分为三级：州最高法院，州上诉法院，州初审法院。州法院系统受案范围为：涉及合同纠纷、家庭关系、人身伤害、州刑事犯罪、州宪法诉讼案件。美国属于欧美法系，实行案例法，上一级法院的判例对下级法院即为法律，联邦最高法院的判例即全国法律。

　　对应着美国的司法系统，美国的检察机关也分成两套系统，可概括为“多级双轨、相互独立”：一套是联邦检察系统。联邦检察系统主要职能是调查、起诉违反联邦法律的行为，并代表联邦政府参与诉讼。二是联邦地区检察官办公室。联邦检察官由司法部高级检察官、部属检察官以及合众国检察官等组成。其中，司法部高级检察官包括总检察长、常务副总检察长、副总检察长、联邦首席检察官。除了联邦最高法院9位大法官外，联邦首席检察官被法律界视为最熟谙最高法院及宪法的法学家，常被戏称为“第十名大法官”。在美国，检察官的独立性相比法官而言，要小得多，检察官的独立性介于法官和行政分支其他官员之间，履行的是准司法权。

美国法官、检察官的选拔制度

　　美国法官、检察官的选拔既有相同之处，又有不同之处。

　　法官、检察官都从具有丰富执业经验的律师中选拔产生。从这些条件可以看出，从律师中选拔法官、检察官是最基本的要求。检察官，实际上是特殊的政府律师。一般来说，要成为美国法官、检察官，必须是具备丰富律师工作经验的人。在法院、检察官办公室，从事行政管理工作的人员，不必须从律师中产生，而是根据岗位工作需要，从记者、建筑师等不同行业中产生。

　　法官、检察官选拔过程都非常严格、仔细。具有一定从业经验的律师，可以自愿申请当法官、检察官（这里主要指首席检察官）。通常的程序是：申请人自行到相关网站下载申请材料电子版并认真进行填写；由相关调查或评估机构进行调查或评估；以某种方式提名任命（在联邦层面，法官、检察官由总统提名、国会批准后总统任命。在州层面，州议会也会采取联邦国会那种方式，由司法委员会进行调查，然后才提交议会投票表决。）。

　　法官与检察官的选拔方式不同。联邦层面的法官、检察官的选拔有相对比较明确的规定和做法；各州由于有很大的自治权，其法官、检察官选拔不尽相同，没有全国性统一程序。即使在同一个州，不同层级的法院法官也可能实行不同的选拔办法。雇佣过程中的招聘竞争性非常强。例如，加利福尼亚州洛杉矶郡检察官办公室组织的助理检察官招聘，竞聘者与竞聘岗位的比例通常为60:1。

　　法官、检察官数量根据不同情况决定。联邦法院系统法官的数量实行定额制，由国会决定。与法院系统不同的是，各个检察官办公室检察官的人数没有固定的数量，而是根据议会批准的预算进行雇佣。

　　尽管美国声称三权分立、司法独立，但实际上，无论是联邦法院系统法官、州法院系统实行任命制、选举制的法官，还是联邦检察官、州实行任命制、选举制的检察官，其选拔程序都是一个政治程序，选拔受政治因素影响较大。实行任命制的州法院系统法官的任命，也是一个政治程序。而实行民选的法官，参加竞选更是一个政治活动。所以，美国的司法独立并不是有些人宣传的那样，而是行走在选拔的政治性与司法的独立性之间——当总统与法官是同一党派时，不能完全保证司法的独立性；总统是有任期的，法官是终身制的，当总统与法官不是同一党派时，法官对总统有相当大的制衡作用，这方面有不少例子。

　　与法官、检察官为政治任命这种性质相联系的是，任命中的任人唯亲现象严重。总统对联邦法官、联邦检察官的提名，通常被认为是美国总统的“个人权力”，一般都在与总统同一党派的人中产生。在各州，同样是这样，州长对法官、首席检察官的任命通常也是在熟悉的人、曾经的同事、朋友的推荐中产生任命人选。除了联邦法院系统法官因终身制不变外，联邦检察系统检察官与总统同进退。而随着首席检察官的离职，新任首席检察官通常也会更换一批助理检察官（一般不会全部更换），这带了行政管理、案件办理上的不稳定性。

美国法官、检察官选拔配套的相关制度

　　与美国法官、检察官选拔制度相配套的是职业保障和管理、监督制度。

　　首先，联邦法院系统法官职业保障程度很高。任职终身制和全薪终身制，是其重要特点。与联邦法院系统相比，无论是联邦检察系统还是州检察系统的检察官，职业保障程度都比不上法官，毕竟，检察官属于行政分支的一部分。

　　其次，对法官、检察官的职业道德要求很高。从“入门”到管理，美国对法官、检察官的职业道德建设非常重视，既注重程序和制度建设，法官、检察官也注重加强个人自律。

　　美国法官、检察官有非常强烈的职业荣誉感，他们认为担任法官、检察官办理案件、为社会服务是他们的荣耀，尽管他们从资深律师转为法官、检察官会造成收入的大幅下降。

　　最后，注重法官、检察官与律师的统一培训、沟通平台。全美律师协会对律师的培训有统一规定，要求每位律师（包括法官、检察官）每年接受…个课时的培训，其中包括2个学时的职业伦理教育。这种统一培训要求，使得包括法官、检察官在内的律师职业目标相向、职业伦理相同。统一的培训、沟通平台带来的好处是，有利于促进律师、检察官、法官之间的流动，减少磨合期。但是，通常情况是，从律师、检察官向法官流动的多，而从法官向律师、检察官流动的极少，除非这位法官因家庭经济困难等原因“被迫”回头做律师。这方面的例子还是有的，但并不多见。

对我国推进司法人事制度改革的启发

　　美国从律师和法学学者中选拔法官、检察官的做法对我国推进司法人事制度改革有一定的借鉴作用。但是，中美两国国情有很大不同，我们应有选择地结合中国司法实际对美国的有关做法加以借鉴，不可盲目嫁接甚至照搬照抄。

　　第一，坚定对中国特色社会主义法治的制度自信。我国实行中国共产党领导的多党合作、政治协商制度，党代表了全国人民的根本利益，所以，坚持党的领导就是坚持为公众利益服务，坚持党的领导是我国司法人事制度改革的根本前提，也是我国司法人事制度改革的有力保证。十八届四中全会指明了我国司法体制改革和人事制度改革的方向，我们应坚定不移地加以推进。在推进的过程中，要加强具体工作机制的建设，这也是我们这次赴美培训的主要目的。

　　第二，提高对法官、检察官“入门”时法律从业经历的要求。应不断加大从有丰富从业经历的优秀律师和有丰富从业经历的通过司法考试、从事其他法律工作的人员中（例如，高等院校法律教育工作者、政府部门从事政策法规工作人员）选拔法官、检察官的比例。从国家层面建立法学院校法律专业应届毕业生到法院、检察院实习制度（至少3个月），实习后的毕业生到律师事务所或其他法律工作岗位工作，成熟以后再通过遴选进入法官、检察官队伍。要设计从优秀律师和其他法律工作者中招录法官、检察官的程序，区别于普通公务员录用考试，而是更加注重考核报名者的法律从业工作经历、法律素质、职业道德。选拔过程中，要加强官方和民间的多重把关，重视发挥律师协会等民间组织在“从律师中选拔法官、检察官”工作中的评估、推荐作用，把律师业内评价意见作为选拔的重要参考。

　　第三，高度重视法官、检察官的职业伦理建设。要使法官、检察官在全社会树立崇高的法治权威，必须加强对法官、检察官职业伦理建设，让人民群众从法官、检察官身上看到法治的力量。制定非常详细的职业行为准则，引导法官、检察官遵守职业规范。要发挥法官协会、检察官协会等法院、检察院内部群众组织对法官、检察官的约束作用。

　　第四，积极推动法律职业共同体建设。探索建立全国法律工作者协会，将通过全国统一司法考试人员、从事各种法律工作人员纳入其中，真正构建起法律共同体。制定法律工作人员职业行为规范，建立包括法官、检察官、律师、法学学者等在内的法律工作者共同的职业伦理。通过司法考试的人员无论是在哪个行业、哪个系统从事法律工作，都致力于促进法治建设、维护社会公正，都树立同一职业理念，都实行同一职业培训，实施同一惩戒标准（对于违反法律职业行为者，取消《法律职业资格证》，不得在任何行业从事法律工作）。当然，这并不排除法官、检察官根据自身特点加强专业化培训。从而，形成同一平台与专业培训相结合的职业平台。同时，加强各行各业法律工作者的沟通，建立适当的沟通平台。这样做，能够极大地促进律师与法官、检察官之间的流动，减少流动的障碍。

（作者单位：江苏省人民检察院）