中国的法制建设依然属于“发展中国家”

  对于大多数老百姓和政府官员来讲，与其说“让法治成为信仰”，还不如说“让法治成为习惯”，就是要养成依法办事的行为习惯。我以为，法治就是一种行为习惯。

　　在“文化革命”期间，中国是“无法无天”的。我是“文化革命”结束之后考上大学的。当年选择法学专业是随意的，因为我当时并不知道法学是个什么东西，只觉得挺新鲜。大概正是因为有了“文化革命”的教训，中国的领导人和决策者才认识到法律制度的重要性。20世纪70年代后期，中国开始认真地重建法律制度。我从一名法科学生到法学教授，也算是见证了过去30多年中国法治的发展进程。

　　法学教育是法治发展的基础。在“文化革命”结束的时候，中国只有4所大学有法律系，一年的毕业生也就是200来人。现在，中国的360多所大学有法学专业，每年的毕业生达到10万人左右。以前，法律专业的毕业生很好找工作，但是现在法律已经成为了最不好找工作的专业之一！另外，我上大学的时候，中国的法学理论是很简陋的，法律也不多，好像只有宪法、刑法、刑诉讼、婚姻法等七部法律。那时候学法律，没有现在这么难。在过去30多年，仅全国人大制定的法律就有近300部，此外还有600多部行政法规。在30多年的时间内，中国制定颁布了近千部法律法规，这在世界上恐怕也是个“奇迹”了吧！当然，与经济发展一样，我国法制建设发展的速度很快，但是存在不少质量问题。总的来说，中国的法制建设依然属于“发展中国家”。

　　衡量一个国家的法治发展水平，最重要的标准不是立法，而是法律的实施，不是写在纸上的法律，而是落实在社会生活中的法律。当下中国法治发展所面临的主要问题不是法律不够用，而是法律不管用。无论是普通公民，还是政府官员，有法不依的现象相当普遍。最简单的例证就是交通规则。大家到北京大街上看看就知道了。无论是开车的人还是骑车的人或步行的人，违反交通规则的情况屡见不鲜。有人还总结出“中国式过马路”，不管是红灯绿灯，也不管有没有车，凑成一堆人就能过马路！这种“组团”违法的现象不仅存在于马路上，在很多社会社会生活领域中都有，譬如一些行业或部门的“组团腐败”。

　　面对这种现状，中共十八届四中全会明确提出了推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，而且强调“法律的生命力在于实施”。这就表明，中国法治发展的重心要从法律的制定转向法律的实施。那么，我们如何实现这一目标呢？

　　我记得在四中全会开幕那天，我就看到中央电视台的“新闻1+1”节目把主题语定为“让法治成为一种信仰”。大概是因为当下中国人欠缺信仰，所以这样的表述似乎很有道理。但是，法治能够成为一种信仰吗？我们法学圈的人还就这个问题展开了一些讨论。如果说，法治是一种理想的社会形态，其基本原则是法律至上和人人平等，那它是可以成为一种信仰的，但只能是少数人的信仰，譬如法学家，就像古希腊的苏格拉底。他能以身殉法，那可以说是对法治的信仰。我希望中国有越来越多的法学家能把法治作为一种信仰，我也希望中国有越来越多的法官和检察官能把法治作为一种信仰，至少作为一种职业的追求，因为这样才能改变“长官至上”的思维习惯，养成“法律至上”的思维习惯。

　　老百姓是不会信仰法治的。因为法治并不具有宗教的品质，不可能成为普罗大众的信仰。10月31日是中超足球联赛的最后一轮，广州恒大队荣获“五连冠”，而北京人喜爱的国安队只获得第四名。这让许多北京球迷都感到很郁闷。我看到电视台记者在采访球迷时说，足球已经成为了这些球迷的信仰。这话挺有道理。许多中国人可以把足球作为信仰，但是不会把法治作为信仰，因为法治不会让他们产生近乎狂热的激情和追求。有的老百姓还认为，法治是政府的事情，跟我有什么关系？

　　那么，法治可以成为政府官员的信仰吗？我认为也不可能。法治的基本精神是“治官限权”。我们中国人讲的法治究竟是rule of law 还是rule by law？我认为，我们现在讲的法治应该对应为英文的rule of law，但是我们也不否认，中国现在的发展水平还属于rule by law，而且一些政府官员理解的法治也是rule by law。他们习惯地认为，依法治国就是治民，因此法律就是治理百姓的工具。这就是rule by law。而rule of law的含义是按照法的精神去治理国家，主要目标是治官，为官者不得违法。在一个法治国家中，当官应该是比较难的事情。要我说，对于大多数老百姓和大多数政府官员来讲，与其说“让法治成为信仰”，还不如说“让法治成为习惯”，就是要养成依法办事的行为习惯。我以为，法治就是一种行为习惯。

　　最近，中国人谈论很多的一个话题就是中共十八届五中全会决定要全面放开“二孩”。据说，有些人已经摩拳擦掌了，有些人甚至已经开始行动了。不过，我很高兴地看到，有的政府官员在接受媒体采访的时候说，大家先别着急干，这还只是党中央的决定，还不是法律。我们现行的《人口与计划生育法》中有关规定依然有效。虽然党中央决定了，这个法律肯定就要修改，但是修订法律还要按照法定的程序。我认为，这位官员已经有一些法治行为习惯了，这也体现了中国法治的进步吧。

　　早在两千多年前，中国的思想家韩非子就曾经说过，国无常强，无常弱；奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。这就是说，如果在一个国家里，遵纪守法的人能够成为强势群体，那么这个国家就能保持强大；如果在一个国家里，遵纪守法的人属于弱势群体，老老实实按规则做事的人总成为吃亏倒霉的群体，那么这个国家就不能保持强大。当下中国面临的主要问题之一就奉法者不强。因此，中国要建成现代法治国家，就必须创建“奉法者强”的社会行为环境，以使越来越多的人养成法治行为习惯。而且，这一进程必须通过自上而下地推行。领导干部率先垂范，社会中守法的人就会愈来愈多。我想，当大多数官员都养成法治行为习惯的时候，中国也就法治了。

　（作者为中国人民大学法学院教授）