那些为“黑户”松绑的省市

    将缴纳社会抚养费作为出生人口落户的前置条件，实际上就把户籍变成了一种惩戒和威慑的手段，它混淆了户籍的基本功能和其他行政管理功能的界限。地方为“黑户”松绑，体现了让户籍回归户籍本质，法治得以尊重。

　　“我现在还没去给儿子登记户口，但不用愁了。”家住广州市荔湾区的郑永春称，自从小儿子出生后，就为孩子的户口问题发愁，但如今，他相信儿子入户已经不再是问题，即使在今年年初，他还在为儿子的户口四处奔波。

　　郑永春的大儿子已经5岁，小儿子1岁半，按照广东的计划生育政策属于超生，要给儿子上户口，需要缴纳30多万元的社会抚养费，这对于郑永春这个普通的工薪阶层家庭来说，是一笔巨款。

　　由于没筹到这笔钱，郑永春的儿子成了“黑户”。

　　据郑永春介绍，在7月份之前，虽然广东省从未明确要求将计划生育作为入户前置条件，但大家都知道，不缴纳社会抚养费，给超生儿上户口的可能性几乎没有。

　　这种情况在7月份后得以改变。当月，广东省公安厅、广东省卫生和计划生育委员会联合印发了《关于进一步加强出生小孩户口登记管理工作的通知》（以下简称《通知》），重申公安机关在办理新生婴儿户口登记手续时，“不得将持有计划生育证明或结扎证明等作为办理出生入户的前置条件”。如有违反此规定的，“一经查实，将依法依规予以处理”。

　　通知指出，在户口登记过程中，发现政策外生育又未经卫生计生部门处理的，应先办理小孩户口登记，然后将相关信息通报卫生计生部门进行处理，不得影响新生儿入户权益。

　　“重申规定将使得原本的‘黑户’或者那些想等到2020年人口普查时再补户口的人，提前办理了户口，变回正常的户籍人口。”中山大学社会学与人类学学院讲师王军评价道。

　　12月9日，在北京召开的中央全面深化改革领导小组第十九次会议更是明确提出，“要完善户口登记政策，把计划生育等政策与户口登记脱钩，加强户口登记管理，全面解决无户口人员登记户口问题。”

　　其实，在此之前，多地都在为“黑户”松绑。

多地“松绑”探索

　　广东省出台《通知》之前，并没有将计划生育作为入户的前置条件，但是到了下面各个市区，各种“土政策”则层出不穷，超生户不缴纳社会抚养费，基本入不了户口。

　　对此，广东省公安厅治安局户政处处长黄成龙解释，公安机关一直以来都是坚持生下来的小孩要给入户。“但是为什么实现不了？因为大家互相不配合，超生的人员入了户以后就不肯去交社会抚养费，或者不配合计划生育工作，所以有些地方的有关部门制定了一些政策限制入户。”

　　广东省卫生和计划生育委员会一名工作人员也透露，公安部门作为各级人口和计划生育兼职委员单位，在兼职委员单位职责中有入户时要求出示其父母《计划生育服务证》，并将有关情况通报给当地计划生育行政管理部门的职责。

　　然而，由于计生工作是一票否决制，以及社会抚养费征收难度较大，“超生罚款”与“新生儿入户”捆绑一直成为一些地方通行的“土政策”，超生而未缴纳罚款，就不能办理户口，入户便成了计生工作的一个筹码。

　　记者了解到，由于昂贵的超生入户费，在广州不少人选择了前往香港产子。

　　直到2015年7月，《通知》出台，广东才正式给超生“黑户”松绑。但公开信息显示，广东目前仍有十多个地市办理出生入户需要计生证明。

　　广东省公安厅治安管理局户政科科长张展松介绍，各地公安机关要根据本地的情况，制定相应的方案、措施，包括与计生部门的对接、当地领导的支持等。“公安机关承诺，近年内一定会解决这个问题。”

　　其实，在广东实行松绑之前，不少地方已经做出了探索。

　　早在2008年，福建就开始研究解决“黑户”问题，明确“不得把交纳社会抚养费作为户口登记前置条件”，从2008年5月起，福建当年就解决了“黑人”“黑户”36万人，两年来累计解决“黑人”“黑户”50多万人。

　　山东省从2014年2月起实施户籍新政策，其中山东省公安厅《关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知》中明确规定，对未婚生育、计划外生育、超计划生育等违反计划生育政策的出生人口办理户口，决不允许随意设立任何前置程序和附加条件，决不允许推诿扯皮、久拖不决甚至拒绝受理，决不允许造成“黑户”。

　　数据显示，自新政策实施以来，山东省公安机关共为30余万新生儿办理了出生登记，其中1周岁以上的出生人员达12万余人。

　　2014年4月1日起，南昌市公安局启动户籍制度改革，根据《南昌市公安机关户籍业务办理规范》，父母双方有一方为南昌户籍的计划外超生人员凭《出生医学证明》、父母结婚证明以及户口簿即可办理户口。“新政策主要为解决此前由于公安和计生部门协作执法而造成的新生儿未及时落户问题。”南昌市公安局户政支队副支队长赵峰说。

解决“黑户”靠法治

　　调查发现，在一些现行给“黑户”松绑的省市，都强调处理户口登记问题要依法依规，并颁布了相关规定，不少专家表示，硬将户籍制度和计生政策捆绑起来明显有违法治，法律是解决“黑户”问题的最好措施。

　　福建漳州市公安局治安支队六大队警员陈华南介绍，漳州市在处理“黑户”问题时，其实就是按照法律的规定来处理的，但还是需要公安机关去与各级政府、法院的相关部门沟通。

　　“就是反复地进行沟通协调。因为这种转变也不是一时半会就能接受的，也要有一个过程，慢慢的他们也能接受我们的一些做法。像计生部门，他们原来要求计生部门处罚完毕我们才能落户，后来他们慢慢也转变，让我们先办理落户，然后他们再去追究一些违法责任。比如现在征收社会抚养费，如果当事人不交，计生部门再去法院提起诉讼，要求法院强制执行等等。”

　　而秦皇岛市青龙满族自治县则从2013年开始，打破与计划生育政策挂钩的限制，针对普通家庭的“黑户”孩子，只要通过DNA鉴定，确定是亲子关系，就可以补办户口，而且对特困家庭予以特殊照顾，公安部门与计生、民政、乡镇派出所、村建立畅通机制，采取联合办公的办法，现场调查核实，这样特困家庭就不需要再进行亲子鉴定，减少了一大笔费用。 

　　广州市一名街道计生办工作人员表示：“新颁布的《通知》实行以来，还未进行新一轮超生小孩的统计，追缴社会抚养费的工作也尚未开展，所以还不清楚接下来的追缴工作会不会变得困难。不过，计生部门负责书面通知劝说缴费，如遇到不肯按规定缴费的，还真的需要法院等相关部门协助执行。”

　　广东省卫生和计划生育委员会也回应道：“文件下发后，目前还没有接到基层关于社会抚养费征收变难的反馈。根据相关法律条例，对于当事人未在规定期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金，仍不缴纳的，由作出征收决定的县级以上人民政府计划生育行政部门依法申请法院强制执行。一些地方将缴纳社会抚养费纳入当地社会诚信建设体系。”

　　南昌市计生部门负责人也表示，今后社会抚养费的征收难度或将大大提高，需要创新工作方法并更多依靠法律途径征收。

　　郑州大学法学院副教授袁勇表示，地方解决“黑户”问题需要回归法治的本身，而将户口登记和计划生育政策脱钩正是尊重法治的体现。

　　“以缴纳‘超生罚款’作为超生儿取得户口的前置条件，是在特定时期的无奈之举，这种捆绑行为方便了行政，却损害了公民入学、就医等基本权利的获得。”袁勇认为，父母超生违法，但“板子”不应打在孩子身上。

　　去年7月，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄表示，将落户与父母落实计生情况挂钩，与国家法律法规规定不符，应坚决禁止。早在上世纪80年代，原国家计生委、公安部就曾联合下发通知，禁止各地自行设立限制超生孩子落户的规定和法规。

　　“新生儿户口登记与社会抚养费征收脱钩，符合我国现行的依法行政理念。”中国行政法学会理事、复旦大学法学院教授朱淑娣认为，这一举措体现了“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”的现代国家治理理念。

　　不少专家则建议，通过修订计划生育法让地方在解决“黑户”问题时依法有据。

让户口回归本质

　　“广东、山东、江西等地的户籍改革、为黑户松绑，其实都是还原户口的本来功能，为户口设置前置条件明显是弊大于利。”北京师范大学社会学教授李彬告诉记者。

　　李彬表示，随着户籍改革的推进、人口政策的调整、十三五规划明确提出到2020年贫困人口全面脱贫的目标，“黑户”问题的解决是水到渠成，将户口登记和计划生育政策全面脱钩，将是未来各地解决“黑户”问题的主要举措，让户口的原本属性回归。

　　“户籍制度的功能在于反映真实的人口信息，尤其在目前的环境下，国家只有掌握了准确的人口迁移方面的信息，相关的社会管理才能够顺利进行。一部分基层组织为了完成计划生育的目标任务，将缴纳社会抚养费作为出生人口落户的前置条件，实际上就把户籍变成了一种惩戒和威慑的手段，它混淆了户籍的基本功能和其他行政管理功能的界限。”清华大学法学院教授余凌云在接受记者采访时称，“黑人”“黑户”一方面使得公民的上学、就业、出行等基本权利得不到有效保障，另一方面也削弱了户籍的信息管理功能。

　　他认为，扫除“黑人”“黑户”总体上是正确的，有利于社会管理和为国家提供准确的决策数据，有利于保障公民的基本权利。但因为它牵涉到众多部门利益，各个部门在解决社会问题时都有自己的利益考量。所以，他建议相关部门统筹兼顾，不要单兵推进，以减少新政策可能遇到的阻力。