户籍制度下的“黑户”困境

随着中央要求全面解决“黑户”登记问题以及公安部的表态，解决“黑户”问题被摆到相关部门的面前。

“6个孩子，4个没户口……我要把这件事情告到联合国去。”在广东省惠东平海镇南门海一侧一户低矮窝棚中，52岁的张承柱指着来访的家乡干部说。

被斥责的是贵州省黔东南州锦屏县彦洞乡乡长，他没有说话，掐灭手中的烟头，转身离去……

向记者回忆起这一幕，张承柱有些后悔。

张承柱原来是贵州省黔东南州锦屏县一位乡中老师，1998年6月22日，锦屏县彦洞乡人民政府计划生育股的一纸通知改变了他的命运。

通知上说，“根据《贵州省计划生育试行条例》及上级文件有关规定，限你夫妇于1998年7月1日（农历五月八日）之前主动到彦洞乡兑现落实手术。若到期不主动兑现上述手术，给予处罚超期费50元，并强制落实应做手术。”

但只生了一个女孩的张承柱不甘心，并没有按照通知上说的去做。

听说在广东那边容易躲避超生的惩罚，张承柱带着妻子和女儿来到了广东省惠东平海镇南门海生活。

到了广东后17年，张承柱夫妇先后生下5胎，由于超生，除了给老二上了户口外，其余4个孩子都是“黑户”。

2014年，张承柱的事情被媒体报道后，贵州省黔东南州锦屏县彦洞乡乡长来访，说要给他把孩子的户口落到彦洞乡。张承柱说，但当他说出要把事情告到联合国去时，乡长头也不回地走了。

据国务院第六次全国人口普查发现，全国至少有1300余万人没有户口，占中国所有人口的1%。

而像张承柱因为超生导致无法上户口的情况，则占大多数。2014年，国家发改委宏观经济研究所副研究员万海远公布了自己对“黑户”群体的调查报告，报告称，为逃避罚款而没有到派出所办理户口的比例最高，目前占到50%左右。以此类推，全国至少有650万这样的黑户。

多重因素催生“黑户”

在万海远看来，户籍改革和社会管理缺陷，是导致黑户问题出现的主要原因，而如今，已成为困扰经济增长和社会发展的重要因素。

记者调查发现，虽然根据《中华人民共和国户口登记条例》规定，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。但自1982年后大力推行计划生育后，为了完成计划生育的指标，控制当地人口的增长，许多地方出台了地方政策，这些政策往往将“超生缴纳社会抚养费”和新生婴儿落户挂钩。

据万海远介绍，有些地方有规定提出，社会抚养费数额取决于当地的平均工资或该家庭收入的若干倍。但在实际操作中，具体金额一般取决于个体的讨价还价能力，一般在3000元到5万元左右。

万海远的调查报告显示，在华东一些省市的社会抚养费征收率略高于70%，也就是说大约还有30%的超生人群未缴纳社会抚养费而不能落户。“当然，这只是发达省份的数据，在一些偏远省份，社会抚养费征收率更低，‘黑户’比例更大。”万海远说。

户口登记成为方便计生工作的一个筹码，甚至一度成为一些地方乱收费的一个领域。据不完全统计，2014年，全国至少有20个省(市、自治区)有明确的规定或案例，上户口必须出示计划生育相关证明。由于一些超生户交不起数千、数万甚至十多万元的社会抚养费，于是便成为“黑户”。

除了不符合计划生育政策而形成“黑户”外，在万海远的调查中，另外两大类“黑户”成因是，没有主动登记和大学毕业生户口迁徙过程丢失的。

据万海远介绍，没有主动登记这一因素在留守儿童中比较常见，由于留守儿童没有人管，孩子一般到了一定年龄后，父母才会想起给孩子上户口。另外是在一些落后山区，人们甚至不知道需要户口，随着他们走出大山，外出打工的时候才会意识到户口的重要性，但那时他们已经成了“黑户”。

　　“甚至有些家庭已经是‘黑几代’了。”万海远说。

　　云南省红河州开远市红坡头村就是一个“黑户村”，村里有117户人家，约600人，几乎都是没有户籍的“黑户”。而在开远市周边的山顶，像红坡头村这样的“黑户村”还有好几个，如马头坡、平坡头等，官方称之为“自发移民”。

　　根据当地官方调查，这些“自发移民”绝大部分为上世纪八九十年代从周边省份及昆明、曲靖、昭通等更加贫瘠的山区迁徙而来，在城市附近的山区落脚，开荒种地。长期与原籍脱离，又无法入籍当地，使得这些“自发移民”和他们的后代失去了户籍。

　　而近年来大学毕业生因档案丢失而造成“黑户”的现象越来越多。另外一种就是没有达到年龄生育，或者未婚先孕的。按规定，小孩出生上户口必须随父亲或者母亲，这种情况就会使得新出生的孩子难以办到户口，从而成为“黑户”。

　　“这部分‘黑户’群体去派出所办理户口，一般会被要求出示医学出生证明。而这么多年过去了，出生证明早就不见了；或者孩子本来就是在家里出生的，根本就没有出生证明，所以要办理户口相当麻烦，而且成功办理的可能性也非常低。”万海远告诉记者。

黑户的困顿

　　由于户口和社会保障体系挂钩，因此，“黑户”无法享受正常居民所能享受的制度保障。一个不可忽略的事实是，在中国，户口关系到每一个人的生存和发展。如果没有户口，就不能参与正常的社会生活，不论是上学、就业、结婚、外出，都会面临很大困难。

　　为了能让超生的两个女儿上户口，北京顺义村民梁丰（化名）花费20万巨资后，孩子户口顺利解决。据他介绍，他是通过“黑市”的人帮忙的。但具体情况，他担心媒体报道后对他们造成影响，不愿跟记者多说。

　　而这显然是目前户口登记黑市中的一幕。此前有媒体调查，发现了一个遍及全国11省24市32个区县的户口黑市网络。购买者、中介、户籍管理人员，有时还要加上计生部门和村（居）委会工作人员，组成了一个松散而庞大的链条。这个市场颇受犯罪后需要逃避追捕或是隐匿财产的成人欢迎，更多的客户则是拥有“黑户”孩子的家庭。

　　山东大学哲学与社会发展学院社会学系教授王忠武一直在关注这个问题。“总人口的1%，这个数字对于人口基数庞大的中国而言，着实是一个很大的群体性问题。”王忠武为记者分析说，这1300万的数字，只是目前通过人口普查等方式的官方统计，实际数字肯定高于此，若不能切实保障这个庞大群体的切身权益，无论是对经济发展还是社会稳定，都将造成严峻的现实影响。

　　“这个群体因为没有户口，会导致其没有身份证明，从而不能享受相应的社会服务和保障，更不要说接受正常的教育和医疗保证，乃至政治权利。”王忠武说，那么对“黑户”个体来说，他们就不能正常在社会上生存，只能隐匿在家门之内“不能见光”，这对个体在生存和心理上的冲击，是显而易见的。

　　万海远对全国15个省（自治区）的1928个有效黑户个体调查发现，“黑户”群体普遍缺乏权利保障，心理环境较差，生存状态堪忧。由于长期被排斥在主流社会之外，他们普遍收入较低，就业稳定性差，没有归属感，容易产生报复社会心理，继而成为社会不稳定的潜在来源。

　　而在一些地方，由于不能办理户口，导致有一些未缴纳罚款的超生儿、非婚生育或早婚早育未办证的孩子被送给他人，或者流入到网络送婴、卖婴的人贩子手里。

　　“相当多的‘黑户’孩子被拐走后，父母也不报案，因为公安找回孩子的可能性并不大，纵然孩子要回来了，计生委罚款要钱的可能性更大，所以干脆就不报案了。”万海远表示。

　　“黑户”人口往往成为一些建筑工地、餐馆或煤矿的工人。虽然工作条件恶劣，但是在这里干活能拿工资而且不需要身份证。

　　对于缺乏工作能力却滞留在城市里的“黑户”，往往成为流浪人员。根据民政部门的一项统计，在城市流浪人员中，有20%是属于没有户籍的“黑户”群体。

　　万海远调查发现，“黑户”的受教育程度普遍较低，农村是“黑户”的主要分布地区，女性群体占多数。

　　在万海远的“黑户”调查样本数据里，文盲或完全没有接受正规教育的比例高达44.2%，“他们的权利很难得到保障，比如就业、就医、教育等权利。”

“黑户”如何走到阳光之下

　　随着中央的表态，解决“黑户”问题被摆到相关部门面前。

　　“‘黑户’问题确实是过去的人口政策造成的，要解决这个问题也非朝夕，我认为需要有个过渡期。”王忠武认为，不能单纯地说“洗白就洗白”，毕竟在此之前这些群体的存在是因为各种原因，没有执行国家法律规定的一胎政策，“此前很多二胎家庭也都是通过罚款才获得户口，因而‘黑户洗白’要考虑社会反弹问题，也是很现实。”

　　万海远也表示，1300万人口不是说解决黑户问题就可以了，还需要解决他们的社保等等一系列社会保障问题。

　　人口专家、北京大学社会学系教授陆杰华曾在接受采访时表示，随着全面放开两孩政策落地，社会抚养费征收管理条例的修订也将同步。短时间内可以预测，对一部分因为没有缴纳社会抚养费而成为“黑户”的家庭而言，要取消征收社会抚养费，还需等到计生政策再调整。

　　中国社科院社会学研究所副所长张翼也称，解决“黑户”问题，最难的是需要通过计划生育法的废止或者重新修订，废止户籍和计生挂钩的政策，需要依法解决。

　　对于现在社会上对于“黑户”该不该交社会抚养费的争议，张翼表示，“先解决一个公民该不该有一个合法的身份，再解决社会抚养费该不该交的问题。”

　　在北京师范大学社会学人口教授李彬看来，实行全面放开二孩政策后，以往“土政策”限制生育的作用随之取消，各地废除“土政策”可谓顺水推舟，不应再有多大的羁绊和阻力。

　　“这意味着‘黑户’的增量将大为减少，解决‘黑户’问题主要就是解决存量的问题，即为现有的无户籍人员补上户籍登记的手续，对其中违反计生政策生育的人员，不把补缴社会抚养费作为户口登记的先决条件。”李彬说。