褚宸舸：禁毒法治应关注合宪性与正当性

    西北政法大学副教授褚宸舸经过大量研究发现，我国现行有效的关于禁毒的立法和规范性文件多达249件，存在部分戒毒做法涉嫌违反宪法和法律、限制公民就业权等问题。

　　一支棒棒糖，让两岁孩子尿液检查出毒品成分。10月21日，株洲警方公布调查结果，棒棒糖并未“含毒”，孩子爷爷张某自称，孩子曾在其吸毒房间玩耍。

　　11月12日，歌手尹相杰因涉嫌非法持有毒品被北京警方抓获，经检测，其尿检成苯丙胺类阳性。2015年2月28日，尹曾因非法持有毒品罪被判刑7个月。

　　上述涉毒者是否被强制隔离戒毒暂无消息。西北政法大学副教授、禁毒法律与政策研究所所长、西安市法学会禁毒法学研究会会长褚宸舸认为，尽管吸毒害人害己，但我国现有部分戒毒做法涉嫌违反宪法和法律，“应用法治方法禁毒，不能违宪”。

　　褚宸舸表示，我国的强制隔离戒毒制度较为严厉。一方面，限制人身自由时间最长可达3年。另一方面，强制隔离戒毒剥夺人身自由的做法，“不是司法机关（法院）做出，而是行政机关（公安）做出的，其决策过程和弊端明显。”

不合理的双轨管理体制

　　我国现行有效的关于禁毒的立法和规范性文件（俗称“红头文件”）多达249件。

　　“《禁毒法》实施后，强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒，但仍分属公安和司法行政部门管理。”2008年6月1日，我国《禁毒法》正式颁布实施。褚宸舸认为，因它由公安部主导制定，在制度设计上仍保留了双轨管理体制。

　　这种体制导致吸毒人员被强制隔离戒毒过程变得复杂，通常公安机关做出强制隔离戒毒决定后，戒毒人员先被送往公安机关所属强制隔离戒毒场所执行戒毒3-6个月，后再被转送到司法行政部门管辖的强制隔离戒毒场所。

　　“这种方案并不合理。”褚宸舸认为，尽管大多数吸毒成瘾者由公安机关发现并拘留，但因戒毒过程中存在利益、经费、责任等问题，不同管理方式和规范，会增加不必要的制度成本和危险隐患。

　　2010年10月，云南为进一步整合禁毒资源，充分发挥公安机关和司法行政机关在禁毒工作中的优势作用，发布了《云南省强制隔离戒毒职能移交实施方案》，将强制隔离戒毒工作职能全面划归司法行政机关。

　　双方职能移交后，云南劳教（戒毒）部门与公安机关建立无缝对接执行机制，在各劳教（戒毒）所专门成立调查科，深挖违法犯罪线索。2011年，云南劳教（戒毒）部门深挖违法犯罪线索437条，协助公安机关破获刑事案件134件。

　　褚宸舸表示，我国《禁毒法》实施前，法学界也曾设想将两种管理体制统一，“要么将劳教强戒并入公安强戒，要么让强制隔离戒毒场所脱离公安或司法行政体系划归卫生部门管理”，但最后无果而终。

　　除此之外，采用“补充式”立法模式的《禁毒法》，因主要是对其他法律未规定内容进行规定，未单独设置处罚措施，被有的学者称为“‘有禁无罚’的软法”。如《禁毒法》关于吸毒行为的禁止及处罚大多是对《治安管理处罚法》等现有法律条款的重申。

　　褚宸舸主持的课题研究成果表明，截至今年5月1日，我国现行有效的关于禁毒的立法和规范性文件（俗称“红头文件”）多达249件。《禁毒法》出台前，我国关于毒品犯罪和行政处罚已在《刑法》《治安管理处罚法》等立法中稳定化。

　　这使《禁毒法》难以采用综合性的法典化形式进行立法，而公安机关主导禁毒工作的体制（国家禁毒委办公室和公安部禁毒局合署办公）也造成了禁毒立法部门化趋向和强制隔离戒毒工作的多元管理之殇。

　　褚宸舸认为，为暂时改变这种现状及消解强制隔离戒毒制度的合宪性危机，当前首要应落实《禁毒法》《戒毒条例》及其他法律法规的规定，也需要重视吸毒成瘾者在强制隔离戒毒过程中的权益保护问题，以及其权利受不当限制问题。

艺人“封杀令”违法

　　“以间接的、非法治方式对艺人进行‘封杀’，违反法不溯及既往原则”。

　　“不能对艺人赋予过高道德、法律义务。”2014年9月，国家新闻出版广电总局办公厅下发通知，要求广播电视暂停播出有吸毒、嫖娼等违法犯罪行为者作为主创人员参与制作的各类节目。褚宸舸认为，这在形式上不符合法律保留原则。

　　2014年3月，在《中国好声音》走红的歌手李代沫涉毒被刑拘后，房祖名、黄海波等11名艺人或涉毒或涉黄相继被警方拘留，国家新闻出版广电总局“为进一步净化音频、荧屏、银幕和网络环境”，遂下“封杀令”。

　　“封杀令”还要求网络视听节目、网络剧、微电影等不得邀请“劣迹艺人”参与节目制作，且没有给出封杀时限。褚宸舸认为，这在“内容上超出行政权范围”，甚至“严重违反我国《禁毒法》《戒毒条例》的禁止性规范”。

　　褚宸舸认为，国家新闻出版广电总局以文件形式对吸毒艺人就业权进行限制，“违反正当程序，以间接的、非法治方式对艺人进行‘封杀’，违反法不溯及既往原则，也缺少必要的法律救济。”

　　“如果吸毒者已经戒毒，应作为普通公民平等对待。”褚宸舸通过系统研究发现，我国21个省、市、自治区地方规范性文件存在剥夺或限制吸毒者低保资格问题。他表示，这违反《宪法》和《禁毒法》，侵犯吸毒者社会保障权。

　　褚宸舸称，按照宪法和法律，吸毒者有些权利可以受到一定限制，但不应以“一刀切”方式剥夺吸毒者申请低保的资格。他表示，毒瘾广义上属精神病范畴，毒品成瘾者在医学上属于精神病（脑病）患者。

　　褚宸舸认为，国家应考虑把对吸毒成瘾者的关怀纳入社会保障和慈善事业范畴，但“这样行政机关会承担强大的社会压力，因为吸毒成瘾者在我国社会道德体系中经常受到谴责，‘坏人也应享有基本权利’的观念还没有深入人心”。

社区戒毒、

社区康复制度保障不够

    我国目前对社区戒毒、社区康复的基本制度保障不够，缺乏操作性、有效性。

　　“毒品夺走我的一切，通过社区戒毒才得以融入社会，找到自己的人生。”2015年11月8日，自称曾有20多年“毒龄”的禁毒宣传者阿壮前往广东省惠东县白花联进中学“现身说法”。

　　据《南方日报》报道，阿壮自17岁第一次吸食海洛因后，进过6次戒毒所。最后一次戒毒住进社区戒毒中心后，阿壮在社工帮助下，加入陶艺绘画组，通过心理干预、参与活动等方式成功戒毒，并成为禁毒宣传志愿者。

　　“社区戒毒、社区康复是《禁毒法》新规定的戒毒措施。”褚宸舸称，我国的社区戒毒、社区康复制度可以追溯到上世纪90年代中后期提出的“建设无毒社区”。它将吸毒人员放在其生活的社区，由有关基层组织和机构进行戒毒管理。 

　　但相对强制隔离戒毒而言，社区戒毒、社区康复属新事物，“其面临的实施困难更大，最容易落空和走样”。褚宸舸表示，他受陕西省有关部门委托对该省社区戒毒、社区康复制度调查研究后发现“此制度徒有虚名缺乏落实”。

　　经过大量实证研究，褚宸舸认为，我国目前对社区戒毒、社区康复的制度性保障不够，缺乏操作性、有效性：一是社区戒毒、社区康复被部分地方政府甩给了基层群众性自治组织和群团组织，而后者实际没有能力承接该工作；二是在开放的社区环境下，社区戒毒、社区康复面临毒瘾戒断率较低、复吸比例高等问题。

　　“总体来讲，社区戒毒、社区康复工作基本处于停滞状态。”褚宸舸在近期出版的《中国禁毒法治论》一书中总结称，社区戒毒面临三大难题：缺乏专项经费；缺乏专门机构和人员承接社区戒毒（康复）工作；戒毒者就业困难。

　　我国《禁毒法》规定，城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作。但由于部分地方政府管理不到位，社区戒毒、社区康复工作落实难。褚宸舸建议，建立基层政府禁毒、戒毒工作考核体系，在社区建立专业性戒毒（康复）机构。

　　“成立专门禁毒社会工作机构是完全可行的。”褚宸舸认为，政府应尽快把培育、孵化社会工作者组织、民间社团工作提上议事日程。广东、云南、上海等地通过政府购买服务方式已初步建立了职业化、专业化禁毒社会工作队伍。

　　比如，上海市政法委牵头成立的民办非企业机构上海市自强社会服务总社，通过政府购买服务方式为上海社区戒毒者提供综合社会服务，10年间认定戒断毒瘾3年以上者6395人，成功推荐约1.4万名服务对象成功就业。

　　相比之下，传统医疗机构戒毒治疗科、戒毒医院萎缩严重。据媒体公开报道，截至2010年底，全国符合卫生部评估要求的自愿戒毒医疗机构141所。截至2014年6月，北京4家具有资质的自愿戒毒医疗机构中，仅1家接受戒毒病人。

　　褚宸舸称，通常自愿戒毒周期较短，戒毒者往往出院后还需用药物继续治疗，但按照国家有关规定，禁止戒毒者将药物带回家，这导致部分戒毒者出院后无法继续服药，选择复吸。他建议，国家加大投入，可考虑将自愿戒毒治疗纳入医保。

　　能否将自愿戒毒治疗纳入医保范围，学界存在争论。但目前商业保险均将吸毒和自杀、自伤列为同类不予理赔。

　　“如何从实践、制度、价值三个层面解决好一些深层次矛盾和冲突，是禁毒法治建设的核心问题和难点。”褚宸舸认为，禁毒要达到“良法”之治，既要以人为本，又要加强管理和监督、防止行政权滥用、完善救济制度。

　　他建议，改变过去惯用的单纯惩罚戒毒者的方法，“对吸毒者进行财产处罚，不但无效，而且会助长部分执法者的腐败”，把制度重心落到救治上，禁毒法治应关注立法和相关制度的合宪性与正当性，同时保持政策、制度的开放性、灵活性。