化解信访难题的“恩施经验”

湖北恩施构建律师参与化解涉法涉诉信访新格局

    湖北恩施探索律师参与涉法涉诉信访案的化解工作，一方面抓“百案攻坚”，减少涉法涉诉信访积案；另一方面普遍建立法律顾问制度，减少涉法涉诉信访增量。从疲于应对到依法引导，初步实现了法与访、诉与访的良性循环。

　　多年来，一些群众信访不信法，信大领导不信小干部的现状，使湖北省恩施州一度成为全省信访重灾区。

　　恩施土家族苗族自治州建立于1983年8月19日，位于湖北省西南部，是全省唯一的少数民族自治州，辖恩施、利川两市和建始、巴东、宣恩、来凤、咸丰、鹤峰六县，包括土家族、苗族、侗族、蒙古族等29个民族，少数民族人口占总人口的54%。

　　虽然，近两年通过集中化解，解决了一批历史遗留问题，但恩施涉法涉诉信访问题仍然高居不下，在党的十八届四中全会作出全面依法治国的布局下，依法解决涉法涉诉信访积案，成为恩施最紧迫的任务。

将信访导入法治轨道

　　2013年以来，恩施州开始探索律师参与涉法涉诉信访案的化解工作，一方面抓“百案攻坚”，减少涉法涉诉信访积案；另一方面普遍建立法律顾问制度，减少涉法涉诉信访增量。从疲于应对到依法引导，初步实现了法与访、诉与访的良性循环。

　　2013年6月，恩施州委、州政府聘请湖北中和信律师事务所、湖北立丰律师事务所曹亦农、汪少鹏、吴畏等15位知名律师组成恩施州涉法涉诉信访工作律师顾问团，参与涉法涉诉“百案攻坚”，当年底100件重点积案已全部出具律师意见书。截至目前，100件“钉子案”“骨头案”已成功化解52件，有效遏制涉法涉诉信访高发多发势头。

　　涉法涉诉信访问题，之所以“案结事未了”，与信访当事人对司法机关信不过的心理障碍有关。针对积案中存在的思想情绪、心理障碍等问题，恩施州因案施策，“一把钥匙开一把锁”，针对不同的信访对象制定不同的解决方案。同时加大纠错力度，依法纠正错误和有瑕疵的案件，并倒查追究原案件承办人责任，让信访人切实感受到执法司法公正。

　　恩施州委政法委副书记覃力表示，律师顾问团站在第三方的角度释法析理，耐心疏导情绪，让信访群众胜败皆明，心服口服。为了保障信访当事人的合法权益，为其解决实际困难，恩施州先后10批次对59案59人给予司法救助125.76万元，八县市共使用司法救助资金283.92万元，救助涉案当事人或其近亲属308人，让确有困难的信访人回归正常的生活轨道。

　　“百案攻坚”期间，恩施州财政还拿出47.6万元，对律师出具一份积案化解意见书给予3000元经费，每成功化解一件再奖励2万元，交通、生活费用据实报销。2014年6月，州委政法委对湖北中和信、湖北立丰律师事务所15名顾问团律师进行了表彰。目前，州、县（市）两级财政每年预算专项资金600余万元，以保障法律顾问工作运转。

　　律师参与涉法涉诉信访积案化解的作用能否充分发挥，最重要的是律师意见书能不能得到司法机关的重视和采信。全州政法机关担负起化解积案的主体责任，主动把案件拿出来“晒一晒、烤一烤”，让律师们纠偏纠错。

　　“在交流反馈时，充分尊重律师出具的法律意见。”覃力说，经审委会、检委会、局务会集体研究，认定原来处理有错误或瑕疵的，依法及时进入审判监督程序再审或启动复查，依法纠正错误、弥补瑕疵并倒查追责，把积案中的法律问题解决好。据统计，全州律师顾问团共出具的法律意见采纳97份，采纳率达到了97%。

　　为保障律师参与涉法涉诉信访工作的中立性，恩施州建立完善了八项工作机制。其中，特别强调州、县（市）两级政法委要重视工作对接，为律师参与涉法涉诉信访积案化解提供案卷查询、反馈交流等便利。

　　在总结律师参与涉法涉诉信访化解工作的基础上，恩施州全力推进普遍建立法律顾问制度，率先开展“律师进村、法律便民”活动。如今，全州建成法律顾问团85个，3597个党政机关和企事业单位聘请了法律顾问，占应建总数的82%，累计调处矛盾纠纷5300余起，化解涉法涉诉信访积案400余件。

发挥律师第三方独立优势

　　律师化解积案有两个明显优势，即律师熟悉法律法规、善于依法化解矛盾的专业优势和律师以第三方身份给当事人做工作更容易被接受的“中立优势”。

　　“我不是当官的，我只是一个律师。”至今，张金华（化名）对湖北中和信律师事务所曹亦农律师这番话记忆深刻。

　　11月3日，57岁的张金华在恩施市家中向民主与法制社记者讲述了自己多年申诉的案情。2001年1月，他以内部改制职工身份参与竞买公司所属房产，前后共交纳房款61100元，除用其买断工龄款的5230元抵交房款外，余下购房款及办证费用56000元由母亲提供。2001年11月，其母亲就房屋产权纠纷起诉儿子张金华。

　　法院判决后，他不服，就长期申诉、信访，该案后历经抗诉、再审等司法程序。2015年8月14日，经办案机关和基层组织耐心开展工作，张金华出具了保证书，保证赡养其母亲。经过律师顾问团的多番调解，9月17日，争议双方自愿达成调解协议：张金华负责母亲的生活和医疗看护；争议的房屋、门面产权在母亲去世后归其所有。

　　2015年10月9日，张金华签订息诉罢访承诺书，承诺愿意按照调解协议履行，不再就房屋产权上访。

　　“我对这个结果很满意，法律尊重了我个人的物权。”张金华对记者说。

　　参与化解该案的曹亦农律师表示，张金华个性比较偏执。你要耐心倾听他所有的陈述，理解他的诉求，再根据他提供的材料深入调查，到州法院、州司法鉴定中心、市档案局、国土局等单位查阅、调取、搜集证据、资料，为出具《律师意见书》提供支持。“我多次到他家里探访，听他诉说有七八回，一次就是半天时间。”他说。

　　最终，上访14年的信访积案就此化解。

　　律师顾问团在接访中既宣传法律法规，解释案件处理的法律依据、证据支撑，又掌握信访当事人的真实心态，便于开展息访工作。

　　今年85岁的信访人刘明（化名），恩施州鹤峰县太平镇人，1951年正月参军。1951年10月17日，鹤峰县人民法院判处刘明有期徒刑三年。60年来，刘明对其中反革命罪的判决一直不服，持续申诉，并多次到州、赴省、进京上访。

　　2013年7月，作为全州时间跨度最长的刘明信访案纳入律师顾问团工作范围。考虑到刘明被判刑时，中国的法律很不健全，案件确有瑕疵，由于时隔久远，证人均已离世，无法进行复查，而刘明的生活的确存在很多困难，应该让其安度晚年。

　　为了化解此案，曹亦农三次接访刘明，耐心给其做释法析理和思想疏导工作，积极与鹤峰县政府及相关部门沟通协商，最后以将其夫妇安置到太平镇福利院生活、政府一次性给予困难救助一万元、鹤峰县法院每月支付困难救助300元而彻底息诉息访。11月3日晚，在太平镇农村福利院，记者见到了刘明夫妇，老人身体还好，对律师顾问团的工作一直充满感激。

　　“此案，律师团出具建议书，而非法律意见书。”曹亦农坦言，“现在唯一能做的就是让老人活得好些，只要路过养老院就会去看他，听他唱京剧。律师参与化解信访积案，没有耐心做不了，还要舍得时间、身体，舍得掏钱。”

用制度建设才能更持久

　　律师代理申诉制度是国家的一项重大司法改革举措。党的十八届四中全会提出了“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”的新要求，为破解涉法涉诉信访难题，将信访引入法治化轨道指明了方向。

　　每一起久拖不决的涉法涉诉信访案件背后，都有着复杂的历史原因和现实困境，要真正解决起来并不是一件容易的事情。

　　巴东县张德清（化名）与小舅子宋祖德（化名）因煤矿承包经营发生纠纷，后宋祖德向法院提起诉讼，要求被告张德清返还财产、赔偿损失及返还借贷，张德清分别提出反诉。后来，张德清向公安机关报案追究其刑事责任，公安机关受理后决定不予立案，张德清对此不服，走上了长期上访之路。

　　湖北立丰律师事务所顾问团接手该案后，对该案的全部卷宗材料进行了复制和研究，分别多次与办案单位和上访人进行沟通。律师团通过对案件相关证据材料的独立研究与分析认为，法院应适时恢复张德清与宋祖德之间民事案件的审理，以便及时化解纠纷，结案了事。张德清控告宋祖德涉嫌盗窃罪，公安机关应立案侦查。与此同时，顾问团律师三次与双方当事人见面协调，终于缩小了双方的分歧，并最终达成了和解协议，成功化解这一上访积案。

　　参与此案化解的吴畏律师向民主与法制社记者介绍，由于该案卷宗堆积太多，只得用专业高拍仪，一边看一边拍，花了很长时间阅卷，再通过筛选、消化、复制，找到办案机关了解案情，找双方当事人了解案情，为了公开透明，每次约见双方当事人都会提前告知双方。

　　武汉市距巴东县路途遥远，开车来回要9个小时。“我去了三次，三四周的时间都用在这个案子上面，工作量非常大，最后双方同意调解，这个事情总算解决。”吴畏说。

　　在他看来，律师作为第三方参与化解涉法涉诉信访案，要不受任何一方干扰，只对事实和法律负责，完全站在独立一方看待这个问题，提出有价值的意见。这体现了对律师工作的重视和尊重，也反映了律师在社会转型中发挥的作用。

　　曹亦农表示，建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，就必须结合信访案件的特点和律师的职业工作规律，以及不同地域人文环境和不同部门法律服务需求等因素，科学建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作的工作模式、流程和管理方法，只有这样才能保证律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度常态化，切实发挥律师在促进社会和谐中的作用，维护信访人的合法权益。“律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，也是一项公益性行为，必须坚持独立性原则，这是群众信任和正确释法明理的基石。”他强调，“用制度建立起来才能更持久。”

　　2014年4月，为建立依法有效处理诉访案件机制，恩施州中级人民法院成立全国法院首个诉访局，在诉讼服务中心设立律师工作室，将原来多部门、多环节处理诉访案件的职能，集中、归并到诉访局。截至目前，该院成功化解24件重点积案。