食品安全法制化的国外经验

　　1972年，一位年迈的母亲抱着佝偻孩子洗澡的照片轰动了整个世界。

　　这幅名为《智子入浴》的照片，是著名纪实摄影师尤金·史密斯最后的辉煌。得益于照片的广泛传播，因环境污染造成的食品安全问题也第一次正式进入了公众视野。

　　在此后的几十年里，世界各国都不同程度地出现了食品安全事故，食品安全问题也已经成为世界各国所面临的共同问题。

　 “事实上，由重大的食品安全事故催生食品安全立法是国际的通例。”中国法学会食品安全法治研究中心主任王伟国告诉民主与法制社记者，“‘疯牛病’事件促成了欧盟在1999年制定《食品安全法》，‘二噁英饲料污染’事件导致了比利时为食品安全立法。”

　　王伟国认为，从国际视角看，全世界任何一个国家都有食品安全的问题和困扰。

先进经验和做法

　　美国的食品安全法规被业界公认为是较完备的法规体系。

　　这个自称是世界上“食品供应最安全的国家”，在宪法中规定了国家的食品安全系统由政府的立法、执法和司法三个部门负责。

　　中央财经大学教授高秦伟告诉民主与法制社记者，美国在食品安全监管中有十多个部门通力合作，管辖领域相互细分但分工明确。

　　“比如一张比萨，其中用料不同，可能涉及到的质检单位就不一样，可能涉及农业局、海事局等多个部门。”高秦伟说。

　　西北政法大学食品安全法治研究中心主任舒洪水介绍了美国参与食品安全的机构分工，他说：“美国的国会和各州议会颁布立法部门制定的法规；执法部门包括美国农业部、美国食品及药物管理局、美国环保署、各州农业部利用联邦备忘录发布法律法规并负责执行和修订；司法部门对强制执法行动、监管工作或一些政策法规产生的争端给出公正的裁决。”

　　舒洪水认为，由于美国立法工作科学合理，其涵盖面全、适用范围广，所以有关法令几乎覆盖了所有的食品，为食品质量安全制定了非常具体的标准和监管程序。

　　再者，美国国会制定的法令授予管理机构很大的权力。在涉及新技术、新产品或公众的健康风险的时候，管理机构在没有新立法的情况下，就可以对规章进行修订或修改，从而使管理机构能够保持其研究方法和分析方法的先进性。

　　“9·11”事件后，美国又相继制定了《动物健康保护法》《公共卫生安全和生物恐怖应对法》，在法律中又规定了一系列食品反恐的措施，如建立国内外食品厂商登记制度等。

　　欧盟食品安全法律体系的特点则是法律条款细、对食品安全要求最高，适用面广。欧盟的食品安全指标是世界上变化最快、要求最严的地区之一。

　　舒洪水介绍说，欧盟食品安全法律法规在共同市场内由食品和兽医办公室统一执行，负责监督各成员国执行欧盟法律法规的情况以及其他国家进口到欧盟的食品的安全情况。

　　“另外根据《食品安全白皮书》的建议，2002年欧盟成立了食品安全局，这是一个食品危险性评估的专门机构，独立于欧盟其他部门的机构，在食品安全方面向欧盟委员会提供建议，为欧盟的立法提供科学依据。”舒洪水说，“同时欧盟委员会还成立食品安全委员会，统一管理欧盟内所有与食品安全有关的事务，负责与消费者直接对话，并建立成员国间的食品卫生和科研机构的合作网络。”

　　日本食品质量安全立法主要集中在五个方面：食品质量卫生、农产品质量、投入品(农药、兽药、饲料添加剂等)质量、动物防疫和植物保护等。

　　日本的食品安全有明确的政府责任，以《食品卫生法》作为基础，同时有《屠宰法》《食品安全基本法》《健康促进法》《食品与农业农村基本法》等多项专门法律。

　　这些法律、法规明确规定了国家和地方政府在食品安全方面应负的责任，通过相互配合、补充，为食品安全提供了强有力的保证。

　　在发现疯牛病以后，日本提出《食品安全基本法》并全面修订《食品卫生法》，强调《食品卫生法》的目的要从确保食品卫生改为确保食品安全，所有食品要设立安全标准。

　　“这些标准十分苛刻，而且要求日渐严格，尤其是对农药残留标准进行了修改，调高了限量标准。”舒洪水说。

对我国的启示

　　舒洪水通过研究认为，国外经验对我国食品安全法的启示主要集中在立法、协调、监督、追责和信息公开五个方面。

　　首先，应当建立统一的食品安全基本法。目前世界多数国家的立法情况来看，基本上都有一部或者几部关于食品安全的基本法律，对食品安全的基本规则、制度、标准加以规定，指导整个食品安全法律法规体系。

　　其次，国家需要科学高效的监管协调机制。大多数国家在食品安全监管方面都采用了多个部门共同监管的模式，为使各部门之间行使权力不致发生冲突，有些国家建立了监管权协调机制。

　　“职能整合、统一管理是发达国家食品安全监管的一个显著特征。”舒洪水说，目前在欧美等发达国家和地区，食品安全监管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构，不少国家纷纷将食品安全的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高食品安全监管的效率。

　　然后，国家需要从农田到餐桌的全程监控。国外很多发达国家的食品安全法律覆盖了从“从农田到餐桌”的食品链的所有环节。食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，对其管理也不能人为地割裂，故均强调对农产品质量安全的全程管理。

　　“食品生产、加工、流通、销售、消费的各个环节都有潜在的安全隐患。”舒洪水说，只有通过实施全程食品安全监管才能向公众提供最安全的食品。

　　再者，国家应明确严厉的食品安全违法责任。从国外经验来看，发达国家的违法责任力度相对较大，成本较高，同时也起到了很好的效果。美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。而法国将假冒伪劣食品与毒品和军火走私并列为威胁消费者生活安全的有害产品。

　　舒洪水认为：“实践证明，只有加大违法责任的立法和执法力度，才能更有效地打击食品犯罪。”

　　最后，国家应该建立统一的食品安全信息发布制度。美国、欧盟都有十分健全严格的食品安全信息网络，强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度，可以保证公众食品安全信息知情权的实现，还可以保障政府相关食品规制机构之间的信息共享。

　　舒洪水认为，建立了有效的食品安全信息系统，通过定时发布食品市场检测等信息，及时通报不合格食品的召回信息，在互联网上发布管理机构的议案等，可以使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。