《食品安全法》走向何方

    从1995年的《食品卫生法》，到2009年的《食品安全法》，再到2015年的《食品安全法》修正案。20年的时间里，我国在食品安全领域的法制化道路上不断探索。

    10月1日，新修订的《食品安全法》开始施行。回望过往，业内专家也不禁发出感慨：“食品安全不易，法律与发展同行。”

转变从食品卫生到食品安全

　　中国法学会食品安全法治研究中心主任王伟国告诉民主与法制社记者：“我国从1995年制定并实施食品卫生法至‘2009年版食品安全法’制定期间，大约还有100多个相关的规章、500多个卫生标准，大体上来说法律、法规是健全的。”

　　然而，从食品卫生，到食品安全，不仅是名称的改变，也是思维的转变。

　　“总的来讲，食品安全是比食品卫生更为宽泛、更为上位的概念。”中央财经大学教授高秦伟说。

　　对于是修订1995年的《食品卫生法》，还是制定一部全新的《食品安全法》，学界曾经有过很大争论。

　　王伟国认为，重新修订食品安全法主要有两个方面的因素：一是国际社会的立法趋势使然，二是国际国内食品安全事故频发“倒逼”的结果。

　　1996年，世界卫生组织对食品卫生和食品安全两个概念做出了区分。食品卫生是“为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”，而食品安全则是指“对视频按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保”。

　　西北政法大学食品安全法治研究中心主任舒洪水认为，这样的区分体现出食品安全更强调食品对消费者的生命及健康安全的一种保证，是食品生产销售必须达到的标准，强调食品生产、贮藏、运输、销售、消费全部环节，以及从源头、过程到结果的安全；而食品卫生则是为了实现食品安全而采取的措施和提供的条件，如食品生产的环境条件、食品安全的措施手段等。

　　受此影响，我国也开始重视食品安全这一概念的提出，并于2004年即开始对原有的《食品卫生法》做出修订。

　　“1995年实施《食品卫生法》后，由于食品安全日益成为全球性问题，我国也发生了一系列食品安全事件，逐渐暴露出食品标准不统一、对违法行为处罚力度不够、食品检验机构不规范等制度上的瑕疵。”王伟国说。

　　一系列触及公众底线的食品安全事故发生，让国家对食品安全立法有了更迫切的呼唤。

回眸旧版《食品安全法》喜忧参半

　　“食品标准不统一，有些指标不够科学，部门之间职责交叉，多头监管效果不佳……”对食品卫生法的问题了如指掌的王伟国说，“在此历史背景下，2009年版食品安全法取其精华，去其糟粕，规定了有关食品安全理念，明确了我国食品安全监管体制。” 

　　据王伟国回忆，当时的食品安全法起草小组不仅赴上海、浙江、福建、江西、四川等地的城市和农村调研；收集研究了许多国家的食品卫生安全制度；多次召开论证会，座谈会、中美专家研讨会，悉心听取了各方意见后形成草案。

　　尽管立法的过程曲折，跨越了两届人大、历经四次审议，但最终实现了从食品卫生法到食品安全法的跨越，这在我国食品安全法制建设上具有里程碑式意义。

　　然而，在2009年版《食品安全法》4年多的司法实践中，王伟国深深感受到现阶段我国食品产业基础和诚信基础薄弱、基层监管能力薄弱、配套制度和标准体系建设不够健全，以及食品安全责任不够适应等问题，随着食品产业的发展而逐渐暴露出来。

　　2009年版食品安全法执行后的业界生态境况如何？从王伟国给出的几组数据中可见一斑：司法实践中仅以生产、销售不符合安全（生产）标准的食品罪和生产、销售有毒有害食品罪处理的危害食品安全刑事案件，从2010到2012年分别增长279.83%和224.62%，生效判决人数，同比增长分别为153.09%、267.07%。

　　2013年，公安部门侦破食品犯罪案件3.4万起，捣毁“黑工厂”“黑作坊”“黑窝点”“黑市场”1.8万个，各级检察机关就起诉制售有毒有害食品、制售假药劣药等犯罪嫌疑人10540人。全国各级法院审结相关案件2082件，判处罪犯2647人。

　　尽管一部法律是否能够得到有效贯彻实施并达到预期结果，牵涉很多因素，但是，2009年版食品安全法在管理机制设计、食品安全标准、与他法衔接上的问题越发凸显。

　　高秦伟也谈到：“就实际情况来看，2009年版的食品安全法在责任追究上可能还不够严格，但是与当时其他同类法律相匹配的，只是不再适应我国迅猛发展的经济形势和市场情况了。”

审视2015版《食品安全法》修正案

　　食品安全法修正案之后，有被公众冠上“史上最严”的标签。因其规定了更为严格的生产管控、监督机制，同时在食品生产法律约束、法律责任层面也规定了更严格的内容。

　　高秦伟介绍说，新修订的食品安全法在对网购食品，第三方购物平台、奶粉、保健品等特殊食品监管更为清晰；对可食用农产品的生产交易、市场监管机制等都有新的要求；政府监管责任机制更加清晰明确而严格。

　　而风险评估制度、食品安全全程追溯制度、有奖举报制度的完善落实都将对食品安全生态做出规范。

　　王伟国认为，新食品安全法确立的社会共治原则，意味着食品安全治理格局的重大转变。形成社会共治格局，是“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”精神在食品安全领域的具体体现，是食品安全治理体系完备和治理能力提升的强大助力。

　　社会共治是公共治理的更高形态，既是食品安全治理的必由之路，也是食品安全治理的理想境界。

　　“因此，从某种意义上说，食品安全治理成功与否，一个显著的检验标准就是看食品安全社会共治的格局形成与否。而这要求我们首先客观分析和认真对待实现食品安全社会共治面临的现实困境。”王伟国说。

展望食品安全法将走向何方

　　“这次食品安全法的修订过程总体上坚持和体现了民主立法、科学立法原则，立法工作者对公众意见总体上也是尊重和积极吸收的。”舒洪水坦言，“然而，曾经已经确定在立法中体现的风险交流制度，在修法过程中却逐步弱化和模糊化，这多少令人遗憾。”

　　王伟国对2015年版的食品安全法还有着更多的考虑。

　　“食品安全的行政责任与刑事责任的衔接还存在可改良之处。”王伟国认为，新法在食品安全生产者的法律责任更多体现为行政责任，由于部门利益及责任分担等问题，各地均不同程度的出现了“以罚代管”的现象，监管部门罚款时积极主动，日常监管及后续管控很难落到实处。

　　而在此时，刑法的威慑效应就具有其不可替代性了，但司法实践中，对于食品安全犯罪的立案，客观而言仍然存在一定的难度，这为食品安全犯罪的惩治带来了许多问题，会出现例如证据灭失、搜集不到位、应当尽早做的鉴定结论无法过后补充等等。总体而言，司法机关办理食品安全犯罪存在机制层面客观上的难度。

  “在风险社会的今天，食品安全法应是一部以预防为主的法律，而在食品安全问题愈演愈烈的今天，刑法威慑的早期介入是必要的，在本次修法中，这方面内容有所改善，但改的步子还不够，希望后续的实务工作中能对这一问题有进一步的完善。”

　　在处罚方面，王伟国和高秦伟有着一致的共识：“看起来最严，很美，但可能有点脱离实际。”

　　为赔偿设置最低限额、一年三次违法责令停产至吊销许可证、对地方政府负责人和食品安全监管人员的问责机制等，这些在实践中能否落实，是存在问题的。

　　高秦伟举了一个例子，一个小作坊的全部资产可能不及万元，起罚点在过去2000元时代就很难执行，提升到5万元更难以得到切实执行。

　　与此同时，国务院新一轮机构改革以来，各地食品安全监管体制调整的进度不尽相同。2015年6月中旬，由人民大学食品安全治理协同创新中心发布的、中国首部食品安全治理蓝皮书就直截了当地指出，各地区公布的食品安全监管体制改革方案与国务院“三定方案”的进度参差不齐，改革进度与预想有所差距。

　　尽管现行的新《食品安全法》也许还存在一些可以进一步提升的空间，但大多数学者认为，我国在食品安全事业发展的道路上，一定会越走越远，越走越好。