地方政府的“守土之责”

    在食品安全协同共治的框架当中，地方政府的责任仅次于企业的责任，而相对于中央政府，地方政府对企业更了解、更接近，因此理所当然冲在第一线，并且要有所作为。

　　10月1日正式施行的新食品安全法被寄予厚望，而对确保餐桌上的安全，地方政府的责任则被通过法律的形式进一步强化。

　　其中，除了对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责外，并要求县级以上地方人民政府应将食品安全工作纳入当地国民经济和社会发展规划。

　　曾参与《食品安全法》修订的中国人民大学商法研究所所长刘俊海告诉民主与法制社记者，通过法律的形式进一步强化地方政府的监管责任，主要考虑到在食品安全协同共治的框架当中，行政机关履行监管责任很重要，而在中央政府和地方政府之间，地方政府所在区域内的企业情况最了解，监管起来也便利，因此更应冲在前面，并且要有所作为。另一方面，从地方层面的角度看，也有利于强调地方政府统筹协调的自主权。

　　但按照以往的经验，地方政府的保护主义往往是食品安全法实施过程中的重要障碍，“因为多年来GDP一直是重要考核指标，一旦淘汰掉造假的企业，GDP必然会受影响，地方政府会有所纠结，而加大对失职的地方政府主要负责人的处分，将使这种局面得到改善。”刘俊海说。

　　而食品安全法的落实过程要让地方政府尽到“守土之责”，首都师范大学卫生管理与教育学院副教授张博源认为，与之相对应的地方食品安全监管体系必须改革到位，“由于食品安全涉及环节的广泛性，通常需要多个部门通力合作，但现实中却往往陷于一种‘九龙治水’的尴尬局面。”

　　“确保食品安全，一方面需要政府规范监督、文明监督，严格监督，也需要政府引导各社会组织、个人参与，形成一种食品安全社会共治的格局。”刘俊海说。

制度改革先行

　　2013年3月，国务院新一轮机构改革，对食品安全监管体制做出重大调整，组建国家食药监管总局。对食品安全监管，由过去的生产、流通、消费环节分段管理，改为统一管理。

　　首都医科大学首都师范大学卫生管理与教育学院副教授张博源告诉民主与法制社记者，我国在2004年确立了食品安全“分段监管”体制，其初衷是为了发挥多部门监管的专业优势，实现全程监控“无缝隙”监管，但从国际经验看，多部门管理的模式常常难以实现“链条式”的监管效果，因为政策制定者常常对各部门之间的权力分割性和重叠性的负面效果估计不足，多部门分段监管存在诸多弊端。

　　“其实在2009年《食品安全法》出台过程中，对‘分段监管’始终有不同意见，主要争议是，食品安全监管到底分多少段合适，最终采取了‘三段分管’的办法，即生产、流通、消费环节分段管理。”张博源说。

　　2013年4月，《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》（以下简称《指导意见》）颁布后，各地陆续启动改革，但改革的进程、模式等在地方都存在差异。

　　2013年6月30日，新组建的甘肃省食品药品监管局挂牌，这是全国第一家省级挂牌单位。

　　北京的改革速度也在全国走在前列。2013年8月16日北京市食品药品监管局正式挂牌成立，到2013年11月1日所有基层食药监管所全部正式履职，用时不到100天，提前两个月完成国务院任务。

　　“现在北京通过食品安全监督体系的改革基本解决了上述问题，这样食品安全法才能真正落到实处。”张博源说。

　　刘俊海认为，食品安全法出台既是将之前机构改革的成果通过法律的形式确定下来，也是机构改革的开始，“只要有能保证人们的食品安全，在相关法律的框架内，各种监管模式都可以尝试。”

　　但改革碰到的最大障碍就是利益问题，囿于地方政府的部门本位主义影响，新一轮改革以疾风骤雨之势而来，整体却进展迟缓。

　　中央财经大学法学院教授高秦伟表示，食品安全是最基本的民生问题。然而，就目前全国总体状况而言，食药监管体制改革的战略意图在地方政府层面上打了折扣，改革的过渡期太长，进展与效果不甚理想。

　　中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏近年一直在关注中国的食药体制改革，据他了解，改革前不同地方的监管体制就存在差异，因此地方政府必须考虑到如何在改革过程中尽量少触动原有体制的利益。此外，不同地方的食品产业发展状况、编制名额的宽松程度以及面临的食品安全状况都有所差异，势必会影响到各地的改革模式。

　　“不同模式对国家食品安全法律法规以及政策的理解会有差异，有可能引发食药安全监管政策落实程度的不一致。同时也会影响到基层监管力量的充实程度、监管队伍的专业素养与监管能力水平高低以及检验检测技术力量的强弱等。”刘鹏担心。

　　“（食品安全）政府监管能力不足的问题仍然未能有效解决，基层监管能力不足的问题尤其突出”“部分食品安全标准之间存在冲突的情况仍然没有彻底解决”“食品安全社会共治的准备不足”……

　　2015年6月13日发布的中国首部食品安全治理蓝皮书直截了当地指出上述问题。

　　张博源表示，虽然号称“史上最严”食品安全法已经正式实施，但食品安全最严的标准要落到实处，既在于食品生产经营者能恪守法律底线、诚信生产经营，更在于监管部门监管到位，扫除食品安全的盲区，杜绝食品安全的隐患。必须尽快改变地方食品安全监管体制改革还在艰难的抉择中孕育待产的现状，推动食品安全监管改革尽快着陆。

属地责任“北京模式”

　　北京市海淀区中关村街道管辖的青云北路，一条800米长的胡同，曾经私自乱搭经营食品、餐饮的商铺是这一带的“老大难”问题，如今违建商铺已经消失。

　　牵头拆除违建的是中关村街道食品药品监管所常务副所长孔平，他还有一个职务，中关村地区管理中心南片区负责人，这个管理中心由食品药品监管、工商、卫生、城管、公安等执法部门组成。

　　这一身份给孔平带来了很多的便利，“我带头综合执法，首先要解决食品、餐饮无证经营问题，这是北京食品监管的棘手问题，这些无证经营店许多都是在违章建筑里，拆除违章建筑是解决无证经营的治本之策。”

　　据孔平介绍，中关村食药监管所既是海淀区食药监管局的派出机构，也是中关村街道的内设机构，使得他即使“人手少活计多”，依然可以通过“借力”街道去开展工作。

　　“垂直加分级”双重管理模式是北京市食品药品监管体制改革中的创新之处，即北京市食药监局对区县食药监局垂直管理，区县食药监局对街镇食药监管所实行派驻，同时，街镇食药监管所所长为街镇负责人。

　　正是这种监督体制，使得孔平能够在较短的时间内，彻底解决青云北路无证经营现象。

　　同时，北京市食药监督体制的改革，为北京这个常住人口超过2000万的特大消费城市的食品安全保驾护航。据统计数据显示，北京仅日售蔬菜就达2500多万公斤，猪肉一天销售300多万公斤。

　　“这么多的人口，这么巨大的需求，即便我们有5000多人的队伍，也做不到覆盖全北京没有盲区。怎么办？只有想办法创新监管体制与模式。”北京市食品药品监管局局长张志宽称，北京食药监督工作的特点是利用四级监督体系织网，实现提前评估、预判风险的工作模式。

　　记者了解到，其所指的四级监管网是，北京市局以市食品安全监控和风险评估中心和市药品检验所、医疗器械检验所、食品药品包装材料检验所为第一级构建了四级食药安全监管网络，16个区县的食品药品安全监控中心为第二层级，322个基层监管所为第三层级，340多家食品生产经营企业的自检实验室（由北京市政府投资）是第四层级。

　　据他介绍，在此之前，为保障食品安全，落实属地的监管责任，北京就建立了市一级、区一级和乡镇街道一级的三级食品安全委员会，并且是垂直的执法体系，调动了区县乡镇街道一级政府属地责任的热情和积极性。

　　“实施一年多来，全市上下团结一致和区县一级政府沟通协作，效果非常明显，这个体制充分体现了优势，也极大地发挥了属地的热情，对于食品安全法所要求的属地责任的问题，落到了实处。”张志宽说。

　　而食品安全法实施后，北京市食品药品监管局局长张志宽表示，下一步将根据食品安全法对《北京市食品安全条例》细化政府责任。

推进地方社会共治

　　“我们要破除政府万能理论，除了要发挥企业本身作为生产者和经营者的积极性，要担当社会责任，尊重消费者的知情权、选择权、公平交易权、安全保障权，同时还需要促进公众参与，媒体监督。”刘俊海认为，食品安全涉及每一个人，地方政府确保食品安全就需要形成一种社会共治的模式，从组织到个人都参与进来。

　　新颁布的食品安全法也明确要求，建立有奖举报和责任保险制度，发挥消费者、行业协会、媒体等监督作用，形成社会共治格局。

　　其实，在2014年，北京市食药监局就制定了食药安全举报奖励办法。规定不论匿名举报还是内部举报，不论小违规还是大事件，只要“可能导致公众身体健康和生命安全危害”，都是举报奖励的范畴。按规定，举报人最高可得到30万元人民币的奖励。

　　而据张志宽介绍，北京市食药监局将和媒体建立一套食品药品企业积分制度，“满分是12分，在这基础上出现问题扣分，6分以后，就要在市局网站和大型公共媒体上进行信用状况公示，3分以后就锁定它，严重违法犯罪的实施终身禁入。无意识的、轻微的过错，可以在规定时限内提出整改，修复信用。这个系统的开发工作已进行了大半，很快就能上线。”张志宽说，“今年我们的重点就是搞好食品药品企业信用积分制度。”

　　同时，记者了解到，2014年，北京市食药安全委员会办公室组织近百家京内外大型食品生产经营企业、检验检测机构和世界知名外资食品企业，牵头组建了“北京市食品安全企业联盟”，目的是引导企业共同打造食品产业的首都标准、首都信誉。

　　张志宽介绍，目前北京食药监局已和北京市工商局在法人主体上实现了数据对接，工商部门的所有法人登记信息可以自动转入食药监局的数据库，双方的行政许可信息也实现了共享。

　　而食药监管信息的搜集整理也已完成，形成了针对食品、药品、医疗器械、化妆品，包括不合格产品名单、违法违规企业名单、消费者投诉举报、违法添加物、违法销售行为等内容的诚信数据库。

　　“有了数据支持以后，我们将与媒体合作，加强违法经营者违法信息的公示力度，让消费者享有更多的知情权，及时了解违法企业和产品的情况，形成全社会对违法行为的共同惩戒，这也是现代监管模式的重要表现。”张志宽说。