专家意见：有违诚信政府要求

    浙江省苍南县龙港镇白沙、海城滩涂养殖户与当地政府之间的矛盾已近3年，本报于2015年1月18日以《浙江苍南养殖户巨额损失难讨补偿》为题做了报道。养殖公司为了弄明白其中的法律问题，特委托中国法律咨询中心进行了专家论证。

《浙江苍南养殖户巨额损失难讨补偿》追踪

    浙江省苍南县龙港镇白沙、海城滩涂养殖户与当地政府之间的矛盾已近3年，本报于2015年1月18日以《浙江苍南养殖户巨额损失难讨补偿》为题做了报道。如今，虽然众多养殖户已经另谋生路，可是当年的损失赔偿无着仍是他们一块难以疗愈的心病。

　　苍南县龙港镇拥有几万亩浅海和海涂，是全国知名的海产品养殖基地。龙港江南海域的海产品畅销江浙闽沪，海产养殖是龙港镇的传统产业，海产品销售收入占苍南县大农业的52%。众多养殖户世代以此为生。

　　2012年12月3日，苍南县新城管委会工作人员带领大批人员，进入海水养殖的大坝合龙，将两座进入海水的水闸堵死，大量海产品死亡。

　　双方的矛盾就此产生，滩涂规划占用了养殖空间，养殖户是否应得到补偿？

　　“不能养殖，没了生路，生活陷入完全的贫困状态。”当年的养殖户、如今已经肢体残疾的章圣森坐在他老屋前的轮椅上，老泪纵横。

　　苍南县新城管委会相关负责人称，当年养殖用海转为建设用海后，养殖户的补偿工作早已完成。

　　2015年4月，养殖公司为了弄明白其中的法律问题，特委托中国法律咨询中心进行了专家论证。

　　2015年8月20日，中国法律咨询中心获悉，温州市委书记陈一新已将专家论证意见转交苍南县龙港镇新城开发建设管理委员会。

传统养殖业戛然而止

　　苍南县浩海养殖专业合作社（下称浩海合作社），系2011年成立的农民专业合作社，其经营方式为养殖水产品。全体社员自祖辈开始就在苍南县龙港镇海城、白沙海水养殖区从事海水养殖，为提高海产品养殖规模效益，自2011年起陆续加入浩海合作社。

　　据浩海合作社介绍，苍南县龙港镇拥有几万亩浅海和海涂，海产养殖是龙港镇的传统产业。养殖户的养殖经历可追溯到更早时期，为传统自由散养，养殖模式包括滩涂养殖和围海养殖，直至2001年才被真正纳入政府管理，部分养殖户取得了《苍南县龙港镇滩涂养殖使用证》，有效期15年。

　　然而，2003年12月18日，苍南县人民政府印发《关于收回江南海涂围垦工程范围内海域使用权及加强对该海域使用管理的通告》（苍政发[2003]102号），决定于2004年3月1日前收回江南海涂围垦工程区域内所有滩涂的海域使用权，收回后统一划归苍南县海涂围垦开发有限公司（下称围垦开发公司）使用；注销县人民政府原核发给有关公民、法人和其他组织的海域使用权证书。其中，江南海涂围垦工程范围为“东塘以外、规划建设堤线以内及巴曹中心港区海域滩涂”，而龙港镇海城、白沙海水养殖区就包括在上述围垦工程区域内。

　　2003年12月26日，浙江省围垦局《关于苍南县江南海涂围垦工程可行性研究报告的批复》（浙围建[2003]74号），对江南海涂围垦工程的可行性报告进行了批复。2004年6月4日，浙江省围垦局《关于苍南县江南海涂围垦工程初步设计的批复》（浙围建[2004]32号），批复同意该工程的初步设计，要求抓紧做好工程招投标、施工图设计及审查工作。

养殖用海转为建设用海

　　2005年11月14日，国家海洋局下发《关于苍南县江南海涂围垦工程项目用海的批复》（国海管字[2005]578号），明确围垦开发公司申请的苍南县江南海涂围垦工程项目用海业经国务院批准，该围垦工程批准用海总面积为2956.94公顷，其中填海468.73公顷，分别用于扶贫搬迁建设（256.36公顷）和苍南县中心渔港配套设施建设（212.37公顷）；围海2488.21公顷，用于围塘海水养殖。用海时间自领取海域使用权证书之日起，填海用海期限50年，围海用海期限15年。

　　随后，围垦开发公司于2007年11月取得国家海洋局颁发的《海域使用权证书》。

　　2011年6月，《苍南县江南涂区域建设用海规划》经浙江省海洋与渔业局审核上报国家海洋局审批，请求将国家海洋局原批复的2488.21公顷养殖用海转为区域建设用海。    2012年2月20日，国家海洋局《关于苍南县江南涂区域建设用海规划的批复》（国海管字[2012]94号）对该规划作了批复，批复规划填海总面积控制在2493公顷以内，规划期限至2016年。同时，该批复特别指出“必须切实落实与利益相关者的补偿协议和安置方案，切实维护各利益相关者的合法权益，在补偿协议和安置方案未完全落实前，项目不得开工建设”。

游离于补偿政策之外

　　在决定收回江南海涂围垦工程范围内滩涂海域使用权的同日即2003年12月18日，苍南县人民政府以苍政发[2003]276号文件印发《苍南县江南海涂围垦工程区域内养殖业补偿政策处理办法》。该办法第二条规定：“持有海域使用权证且正在从事滩涂养殖业的单位和个人，在收回其围垦工程区域内的海域使用权和经营权时，一次性给予每亩150元的经济补偿；无海域使用权证而正在从事滩涂养殖业的单位和个人，一次性给予每亩75元的经济补偿；对从事围塘养殖单位和个人，一次性给予每亩2000元的经济补偿（含值班房、小斗门等附属设施）。”

　　之后，为加快江南海涂围垦工程的进度，苍南县人民政府于2008年12月3日出台了《苍南县江南海涂围垦工程龙港段一线至二线范围内围塘养殖补偿办法》（苍政法[2008]221号），对一线至二线的养殖户作出了征涂补偿，其中围塘设施每亩补助3500元，养殖文蛤的围塘按实际铺沙面积每亩补助1500元，青苗损失每亩补助1200元。

　　同日，苍南县人民政府再次发文，印发《关于调整江南海涂围垦工程围区围塘养殖补偿办法的通知》（苍政发[2008]222号），对江南海涂围塘养殖补偿标准进行了局部调整。

　　2009年9月3日，苍南县人民政府出台《关于调整江南海涂围垦工程围区滩涂养殖补偿办法的通知》（苍政法[2009]164号），对滩涂养殖补偿办法进行了调整：对持有海域使用权证且从事滩涂养殖的单位或个人，在收回其围垦工程围区的海域使用权和经营权，中止滩涂养殖具体行为后，按养殖面积一次性给予500元/亩的经济补偿（含奖金30元）；无海域使用权证，且从事滩涂养殖的单位或个人，在中止滩涂养殖具体行为后，按养殖面积一次性给予400元/亩的经济补偿（含奖金30元）。经济补偿主要包括设施投入、青苗损失、帮助转产专业等各方面补偿内容。

　　然而，在执行补偿政策过程中，对于龙港镇海城、白沙海域的滩涂养殖情况，苍南县人民政府并没有进行实际测量，也未给予任何补偿。直至2012年，龙港镇海城、白沙海域滩涂的养殖户因未得到海涂围垦政策补偿与安置处理，一直在该海域从事滩涂养殖。

　　2011年，江南海涂围垦工程大坝合龙后，上述养殖户养殖所需的海水、排出的淡水只能通过苍南县龙港新城开发建设管理委员会管理的北闸和琵琶闸。

　　2012年7月，因受台风影响，该养殖区域普降大暴雨，大量淡水进入导致养殖用水盐度急剧下降，该区域养殖户和合作社多次要求苍南县龙港新城开发建设管委会、苍南县人民政府开闸进排海水，但均被拒绝，以致塘内养殖的海产品大面积死亡，经济损失巨大。

专家论证意见

　　中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年，中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德，中国法学会民法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院副院长李永军参与研究论证后，于2015年5月29日，出具了一份《法律意见书》。

　　专家论证意见认为，首先，苍南县人民政府决定收回江南海涂围垦工程范围内海域使用权的行政征收行为，具有形式上的正当性，但存在一定的合法性问题。

　　苍南县人民政府以尚未确定的公共利益为由收回海域使用权，有违诚信政府要求，根据《海域使用管理法》第三十条之规定，“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权”，并结合2003年8月27日发布的《行政许可法》第八条“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的立法精神，苍南县人民政府以公共利益为由收回海域使用权是合法的，但问题的关键在于如何界定“公共利益”。苍南县人民政府决定收回上述海域使用权时，该项工程能否开工建设还是未知的，其所主张的公共利益只是一种可能，并非现实存在的。此时，苍南县人民政府主张以尚未确定的公共利益为由要求收回已许可的海域使用权，是有违诚信政府要求的，有失妥当。

　　苍南县人民政府收回海域使用权，应当给予该海域内养殖户公平合理的补偿；未获得政策补偿处理而继续在该区域内进行养殖的养殖户，属于该项工程的“利益相关者”。

　　其次，苍南县人民政府不能免除保护辖区公民财产权利的义务。

　　由此，苍南县人民政府收回江南海涂围垦工程范围内的海域使用权，应该属于基于公共利益需要实施的行政征收行为，具有形式上的正当性。但是，其以尚未确定的公共利益为由收回海域使用权，有违诚信政府要求；在实施该围垦工程的过程中，没有严格按照相关法律法规的规定，给予该海域内养殖户公平合理的补偿，其执行补偿政策的相关行为不能完全满足法律法规对行政征收行为的合法性要求，存在一定的合法性问题。尽管苍南县海涂围垦开发有限公司是北闸、琵琶闸的建造和管理者，但在灾害性事件发生时，苍南县人民政府仍然不能免除对于涉案海闸等水利设施的管理和统一调配职责、保护辖区公民财产安全的义务。

　　9月23日，记者联系到苍南县龙港镇副书记吕存阳，就目前的进展情况，吕存阳说：“进展就是让他们打官司，另外这个事情还是需要咨询新城管委会。”

　　养殖户林维则表示：“怎么打官司？我们现在连诉讼费都交不起。”