官员“问责制”蝶变

从传统的“统体问责”到现代的“异体问责”，我国的干部人事管理体制应时代变化，积极创新，先后形成了一系列重要法律法规，对官员的“问责”也逐渐系统化、制度化。

“又一位被降职处理的省部级高官出现了。”7月22日，媒体报道称，原山东省委常委、统战部部长颜世元，因涉山东济南市委原书记王敏一案，被降为副厅级。

“问题”官员被降职已成为一种常态。据不完全统计，自十八大以来，已有80多名干部被问责降职，其中被降级的副省级及以上高官中，江西省委原秘书长赵智勇被降七级。

西北政法大学党内法规研究中心兼职研究员石伟称：“对品行不端、工作不力、不能有效履行职责的领导干部进行‘问责’，是我们党和国家在干部人事管理上的有效经验。但过去没有建立系统化的问责机制。”

“‘问责’因‘答责’主体不同，分为统体问责和异体问责。”北京大学政府管理学院副院长白智立表示，我国传统意义上对领导干部“问责”，属于行政系统内部控制的“统体问责”，如对官员的降职处理等，但“现代意义上的‘问责’是政治意义上的、制度层面的”。

官员“问责”自古有之

“问责”并非完全是“舶来品”，我国古代即有挪用救灾物资要被处以极刑的严厉规定

“‘问责’没有源头，中国自古就有。”中国行政法学研究会理事、西北政法大学行政法学院副院长姬亚平教授称，“中国共产党在革命战争年代就有‘问责制’，如黄克功案等。”

湖南大学法学院教授杜钢建对此表示赞同，在他看来，“问责”并非完全是“舶来品”，我国古代即有挪用救灾物资要被处以极刑的严厉规定，“这实际上也是一种问责制度。”

白智立认为，“黄克功逼婚未遂枪杀女学员案”超出了官员“问责”范畴。“‘问责’通常是指‘答责’主体对政治任命官员为政行为的批评与监督，即人民或其他主体对领导干部工作履行监督责任”。

在白智立看来，属于现代意义的官员“问责”事件，应为“渤海石油沉船案”“1·24沪昆线T80次颠覆事故案”。1979年11月25日，我国石油部海洋石油勘探局的渤海二号钻井船在迁往新井位拖航中翻沉，导致72人死亡。

事故发生后，时任石油部部长不到两年的宋振明被迫引咎辞职。姬亚平认为，我国对干部的问责“1949年至今从未间断”，有时“强化问责是形势所逼”，有时“不‘杀’不足以平民愤”。

1988年1月24日，昆明开往上海的80次特快列车，运行至贵昆线且午至邓家村间时，突然颠覆，造成旅客及铁路职工88人死亡，其中日本旅客死亡27人，且多为16岁以下的中学生。事发后，时任铁道部长丁关根引咎辞职。

白智立认为，该阶段我国对干部问责的实施主体是党委及组织部，和传统的干部管理问责没有较大区别，但香港梁锦松“买车避税”案则形成了立法会对政治任命官员的“异体问责”。

2002年7月1日，香港正式开始实行官员问责制。依据规定，“主要官员在执行公职时，如个人利益可能会影响、或被视为会影响他们的判断，均须向行政长官报告。”2003年3月5日，香港财政司司长梁锦松首次公布了调整汽车登记税计划。

　　随后媒体报道称，梁锦松为避税早在2003年1月购买了一辆私家车。此事很快受到公众质疑，梁锦松公开道歉，并表示买车只是为接载即将诞生的婴儿和家人，并非有意为之。但公众及媒体仍质疑不断，最后梁锦松不得不辞职。

　　对此，有学者认为，香港政府制定的《问责制主要官员守则》标准过于抽象、模糊，容易引发公众对同一事件的不同看法及社会争议。白智立称，它是我国官员“异体问责”的重要案例之一。

“问责制”雏形渐显

    《公务员法》与党内政策法规相辅相成、互为补充，成为我国现代干部“问责制”的雏形

　　“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。2004年3月5日，时任国务院总理温家宝作《政府工作报告》时，突出强调了“监督”“责任”等政府改革问题，引发海内外高度关注。

　　白智立表示，此前的“非典”疫情掀起了我国领导干部“问责”的高潮。这是2004年两会期间，国家领导人多次提及官员“问责制”，并随后对其制度化的重要背景。

　　据媒体公开报道，2003年“非典”时期，包括前卫生部长张文康、前北京市市长孟学农两名省部级高官在内的多名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。这也是新中国历史上首次短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。

　　“非典”危机过后，我国开始加快推进问责制度化。2003年下半年，四川省政府公布了官员引咎辞职规定，长沙市政府推出了“行政问责制”。2004年2月，温家宝针对重特大安全事故频发的严峻形势，要求“事故原因不查清不放过，事故责任者得不到处理不放过”。

　　杜钢建认为，这标志着我国在“非典”危机中启动的官员问责制，从非常时期的非常措施走向了制度化的轨道，“‘可问责政府’的理念将在中国的行政改革中得到全面推行”。

　　姬亚平表示，该阶段强化“问责”是出于实用主义，是“为了平息舆论和民怨，而从快从重处理了一些领导干部，其中还存在不当或过重的问题。”白智立也称，“一票否决制”在一定程度上加剧了社会矛盾。

　　但2004年，《中国共产党党内监督条例（试行）》《全面推进依法行政实施纲要》等党内法规陆续发布，并明确将“询问和质询”“罢免或撤换要求及处理”“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”“推行行政执法责任制”等内容写入了党内制度规范。

　　“问责”一度成为我国“新一轮政治改革的亮点”。2004年两会期间，多位代表委员强烈呼吁建立领导干部问责制度。比如：全国政协委员吴正德呼吁，建立和完善公务员引咎辞职制度。

　　在此背景下，2005年4月27日全国人大通过的《公务员法》再次明确强调了责任追究制度。姬亚平表示，《公务员法》与党内政策法规相辅相成、互为补充，成为我国现代干部“问责制”的雏形。

　　白智立认为，至此我国的党内“问责”已经法制化，但“通过人大对政府活动、干部进行‘问责’的机制尚未发动。” 杜钢建则表示，中央已多次强调各级政府要自觉接受同级人大、政协的监督及新闻舆论和社会公众监督。

系统化制度化的“问责制”

    和以前仅强调领导干部“岗位职责问题”不同，这次《规定》还强调“官员个人自律”

　　“真正将干部‘问责’系统化、制度化，专门推行‘问责制’是近些年来的事情。”石伟表示，2009年7月，中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（下称《暂行规定》）是对党政干部问责问题进行系统化治理的开端。

　　姬亚平与石伟的观点不谋而合。在他看来，该阶段我国的问责制度已较为完善，“每部法律法规最后都有违反本法的责任”。白智立则认为，《暂行规定》是对《公务员法》的进一步补充。

　　“尽管《公务员法》明确了责任追究制度，但在什么情形下‘问责’并没有细化。”白智立分析称，随着2008年全球金融危机、山西襄汾尾矿库溃坝等事故的爆发，我国国家治理的内外环境发生重大变化，传统干部人事管理体制的弊端逐渐显现。

　　高层的干部人事管理思想由此开始调整。比如：《暂行规定》中，将对党政领导干部“问责”的情形具体列为“决策严重失误”“工作失职”“监督不力”等七种，其中三条均强调因领导干部管理不当引发“特别重大事故”或“其他重大事件”，将被问责。

　　白智立认为，《暂行规定》是当时中央针对管理中遇到的具体问题进行的一次干部管理制度的细化调整。这一点，今年7月28日中央印发的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（下称《规定》）也不例外。

　　“《规定》将‘选人用人任人唯亲、徇私舞弊’‘对配偶、子女教育管理不严’等5类情形纳入官员‘问责’行列，既是贯彻党中央‘三严三实’‘八项规定’等方针路线政策，也是对高层‘用人思路’进一步的细化。”

　　但和以前仅强调领导干部“岗位职责问题”不同，这次《规定》还强调“官员个人自律”。比如：干部“理想信念动摇”“不执行重要情况请示报告制度，或者个人有关事项不如实填报甚至隐瞒不报的”，经组织提醒、教育没有改正者，将被“予以调整”。

　　石伟对此表示赞同。他称，每个制度的产生必然与所处时代的社会条件和背景有关。“《规定》新提出的5类‘问责’情形，是对当前‘从严治党’突出问题的有效应对，是一种系统性的应对之策”。不仅涉及反腐倡廉建设，还涉及思想建设、组织建设、作风建设等”。

　　“相比较之前的制度，《规定》在内容上更加细致、在程度上更加严格、在可操作性上更科学。” 石伟认为，全面从严治党是“四个全面”的政治保证，关系其推进效果与力度。比如：《规定》不但规定了“问责”的条件，还对不适宜担任现职干部的调整情形进行了详细规定。

　　因此，《规定》“有着十分鲜明的现实指向，也有着巨大的现实意义”，同时“根据调研结果显示，如何让领导干部在选拔任用和问责追责中更好地实现‘能上能下’，是全面从严治党的重要课题，也是广大党员干部普遍关注的问题”。

　　“平庸干部要‘下’。有问题者不仅仅是‘下’，还要问责，防止‘以下代责’。”姬亚平表示，《规定》重在解决“干部能上能下”问题，尤其是“下”的问题。这是干部人事制度的重大改革，也是社会法制化的要求。

　　石伟称，未来我国的干部“问责制”将更加系统化、常态化。白智立则表示，对官员问责的制度还应该再细化，应针对不同级别干部出台不同“问责”规定，且不能和《公务员法》相抵触。

“应区别对待一般公务员和经人大任命领导干部的‘问责’。一般公务员的‘问责’应以《公务员法》为准，同时把外部的人大、人民问责纳入到内部问责，让民众广泛认可”。