国外“行政公益诉讼”面面观

    行政公益诉讼是一种新型诉讼形式，起源于欧美。在司法制度与实践方面，西方法治国家的发展相对成熟，但在不同的国家，由于文化、历史、法院地位及功能差异，行政公益诉讼的类型呈现多种形态。

英美：私人检察总长制度

　　中南财经大学法学院教授蔡虹在研究中发现，美国在1940年以前，法院只认定法律权利受到侵害的当事人具有原告资格。

　　20世纪40年代以后，政府设置了许多控制机构来保护公众利益，但学者们通过研究发现，这些控制机构事实上是无效的，以至于民众利益受到损害时只能诉诸司法途径。

　　美国在参与第二次世界大战后，国内经济受到了一定影响。1943年，民众由于承受不起高昂的煤炭价格，以煤炭消费者名义将工业部部长和煤炭局局长告上法庭。然而，被告方却主张：“原告没有起诉资格，因为被告的决定没有侵犯原告的权利。”

　　受理此案的美国第二上诉法院针对被告的主张，首次提出了“私人检察总长理论”。

　　该理论认为：“国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益……宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”

　　私人检察总长理论虽正式形成于美国，却源于英国。

　　西南政法大学行政法教授刘艺告诉民主与法制社记者：“在英国，为公益利益采取行动是总检察长的职责。法律规定，总检察长可以主动行使职权，也可以在私人没有起诉资格时出借自己的名义帮助私人申请与公益相关的司法审查。比如，总检察长发出许可同意纳税人以总检察长的名义起诉政府开支行为，也授权一个纳税人对涉及另一个纳税人的征税行为提起诉讼。”

　　“在英国，总检察长将自己名义转让出去，让公民提起公益诉讼的情形较多，自己主动提起公益诉讼的情形较少。在美国，环境公害、违反‘反托拉斯法’、纳税人偷漏税，以及有关《国民银行法》造成联邦利益损害的案件中，检察机关提起公益诉讼的情形还是很多的。”刘艺说，“由于美国法律规定，环境行政公益诉讼是任何人都可以提出的，所以不需要国会授权，但检察机关通常不提起环境行政公益诉讼，而是以环境民事公益诉讼代之。”

法国：越权诉讼制度

　　在法国，越权之诉是行政诉讼中最重要的诉讼种类之一。其性质上属于客观诉讼，该诉讼的基本目的是为了纠正违法的行政行为、保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。

　　河南省人民检察院民事行政检察处副处长田凯在研究中发现，该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。

　　“一种客观行为，无论是总统做出的，还是最下层的行政官员所为，都可以被公民以‘越权行为’提起诉讼，由行政法院对其进行合法性审查。”田凯谈到。

　　在法国，行政相对人有权对行政行为提起越权之诉是最高行政法院在1950年“农业部诉拉莫特女士案”中确立的一项法的基本原则。

　　在当时的法国法律规定下，对农业部行政行为不服从，行政相对人也不能提起任何形式的申诉。然而，法官却将其解释为：即便存在所谓的排除所有救济形式的法律，法官还是应当受理向其提出的越权之诉。

　　法国法律规定：“行政相对人不应当被剥夺向行政法官提起越权之诉的可能，这曾经是而且一直是最基本的保障。”

　　越权之诉的原告要求保护的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊严、集体荣誉、环境美等，而且不限于现实利益，将来的利益如果确实存在，也可提起越权之诉。

　　越权之诉的判决发生对事的效果，不以申诉人为限。法国客观诉讼具体包括审查行政行为的合法性和撤销违法行政行为的诉讼，处罚违反不动产公产保管规则行为的诉讼和决定行政性选举的诉讼。

　　法国通过免去律师代理，事先不需要交纳诉讼费用等手段鼓励公民进行越权诉讼。

德国：公益代表人制度

　　在德国，对直接侵犯公共利益之行政违法行为是由公益代表人起诉的。德国也是世界上迄今为止唯一以制定法明文规定公益代表人制度的国家。

　　德国《行政法院法》规定:“在联邦行政法院中设有1名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。”该法同时也规定：“根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般就特定案件，授权该代表，代表州或州机关。”

　　德国公民可寻求行政诉讼救济的利益范围也由“法定权利”向事实上的利益延伸。以撤消之诉和课以义务之诉等行政诉讼为例，其原告资格并不以实体法上的权利为限，法律上值得保护的利益亦被纳入保护范围。

　　就撤消之诉而言，德国《行政法院法》规定，原告应主张其权利因违法行政处分而受到侵害，始得提起行政诉讼。这里所称的“权利”不仅指主观权利即法律上保护的利益，也包括宪法权利、习惯法上的权利和基于一般法则所生的不成文权利。

　　这样，除了以主观公权之有无判断诉讼资格是否存在外，许多案例也系以宪法上的基本权利为据提起诉讼，实务上亦承认关系人可直接基于基本权之规定获得诉讼资格，当原告值得保护的个人利益被任意忽略或被认为属于基本权的权利受到严重侵害而不能忍受时，关系人即可提起行政诉讼。

印度：法官引领的公益诉讼制度

　　武汉大学法学院教授李傲长期研究印度的公益诉讼制度，他发现法官主导是印度公益诉讼的最显著特征。

　　李傲认为：“印度法官在建立公益诉讼的过程中，突破了起诉资格的限制，确立了令状申请书、书信管辖权等制度，组织律师、学者、社会团体等各种社会力量加入到维护公众特别是社会贫弱者的运动中来，让司法的独立与公正性触及到处于社会最底层的贫弱者，同时在世界公益诉讼制度发展史上写下了独特的一页。”

　　印度的“食物权”案件是法院敦促政府积极行政的典范。

　　2001年印度全国遭受大面积的旱灾，连续两到三年的灾年使得粮食减产，人们面临饥荒。尽管当时印度国内储存有大约五千万吨的粮食，然而各邦政府却没有按照各邦《饥荒法规》或《匮乏处理手册》详细说明的方法履行他们对受灾公民的职责。

　　公民自由人民联盟在2001年4月向最高法院提出书面诉状，将印度联邦、所有各州和联邦领地的政府以及印度粮食公司列为被告人，要求立即动用国家的粮食储备进行救灾和防止饥荒。该诉状不仅针对干旱所造成的灾难，还提出了“食物权”概念。

　　此案中，最高法院正式承认了食物权，并且命令中央政府和各邦政府采取措施扭转局势。此后最高法院又对政府发布了几项判决令，要求动用物资，保障生产生活和粮食救济。

　　在判决令中，最高法院还任命了两个最高法院专员“负责监督有关食物权判决令的执行”。这两个专员由最高法院授予全权，有权调查违反这些判决令的事件并责令纠正。