提起公益诉讼，检察机关如何破局？

　　据武汉市汉阳区检察院检察长陈重喜介绍，该检察院曾先后两次与提起行政公益诉讼“失之交臂”。

　　2007年，该院侦办一起环保局原工作人员王某环境监管失职案。由于王某的失职渎职行为，导致大量含有有毒物质的工业废弃物流入某地鱼塘，并污染了附近湖泊。此次污染事故造成直接经济损失199万元。

　　2011年，该院查办了一起某单位总经理受贿、挪用公款案，其通过不法手段将国有资产过户到行贿人名下，造成国有资产损失300余万元。

　　这两起案件本是提起行政公益诉讼的契机，但因各种原因，最终只限于对当事人追究刑事责任，而没有追究相关单位的民事责任。

    事实上，检察机关充当公益诉讼的主体由来已久，争议也一路随行。同时，包括行政公益诉讼制度在公共利益的界定、诉讼费用、程序设计、举证责任分配和判决形式等诸多问题，都存有学术界和实务界的分歧。

　　2014年10月，党的十八届四中全会明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这为检察机关维护公共利益、扩大司法职能指明了方向。

　　在6月4日举办的研讨会上，众多理论与实务界的专家纷纷就检察机关提起行政公益诉讼问题开展讨论。

　　对于检察机关充当行政公益诉讼的原告资格，浙江省绍兴市人民检察院副检察长王惠中表示，行政公益诉讼虽未入法，但十八届四中全会精神无疑给了检察机关探索的机会，“让关于检察机关能否作为行政公益诉讼原告的争论暂告一段落”。

　　天津市河东区人民检察院副检察长黄耀耀也认为，我国检察权的性质是多重复合的，包括公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼中国家利益、公共利益代表权和法律监督权。

　 “对无人起诉的违法行政行为，检察机关作为法定的监督机关，应当有权代表权益受损的公民、代表公共利益向法院提起诉讼。”黄耀耀认为，检察机关在行政公益诉讼中作为原告身份享受的权利不应与其他行政诉讼原告有任何不同。

面临诸多难题

　　在研讨会上，曾长期进行法学研究的吕忠梅提出，由检察机关提起行政公益诉讼，目前有3个方面的重大问题亟待解决：一是行政公益诉讼与原有行政诉讼的关系如何平衡；二是检察机关在行政公益诉讼中到底是法律监督者还是公共利益代表人；三是需不需要制定特别法来明确检察机关提起行政公益诉讼的规则和程序。

    在研讨会现场，湖北省武汉市人民检察院副检察长穆书芹透露，目前武汉市没有一例检察机关提起的行政公益诉讼案件。检察机关普遍感到发出检察建议缺乏刚性，而启动行政公益诉讼程序变得很有必要。

　　“从2012年起，武汉检察机关探索督促履职的方式，80%得到了行政机关的采纳，有回复或是积极履职，但也有部分行政机关不主动纠正、不予采纳也不纠正的。”穆书芹说。 

　　但事实上问题不限于此。

　　江苏省新沂市人民检察院傅向阳科长称，2014年，其所在检察院提起公诉的一家企业倾倒100余吨废盐酸污染环境刑事案中，检方曾尝试提出污染损害赔偿，但面临着100余万元的高额鉴定费用，最终民事赔偿部分以调解方式结案。那么，包括诉讼费、鉴定费等费用，该由谁来负担是一个无法绕开的难题。

　　“在对污染物取证时如何保证该污染物的收集取证过程合法，在庭审中能被认可；选取哪一级的环境评估鉴定机构进行专业辅助才具有比较强的证据效力等方面，均值得探讨。”王惠中表示，目前，检察机关提起行政公益诉讼调查取证的操作难度最大。

　　据记者了解，作为本次研讨会主办方之一的汉阳区检察院，今年将针对侵犯公共利益的违法行政行为和不作为，试点提起行政公益诉讼。

　　其将重点监督四类案件：国有资产流失等损害国家利益的案件；环境污染、资源破坏的公害案件；破坏公平竞争的垄断案件；违法行政导致的土地资源浪费案。

　　在研讨会上，汉阳区检察院检察长陈重喜则建议，在我国应确立以检察机关为主，以公民、法人或其他社会组织为补充的一种行政公益诉讼主体格局，以平衡检察机关法律监督者与公益诉讼代表人的角色定位。

　　陈重喜表示，应当设置行政公益诉讼前的检察建议程序，即先向行政机关提出书面检察建议通知其依法履行自身职责，并给予行政机关以自我纠正的合理期限；如果行政机关对建议置若罔闻或检察机关对其答复有异议的，可以向法院提起行政公益诉讼。

如何打破僵局

　　检察机关提起行政公益诉讼，在司法实践中该如何打破僵局？

　　对此，国家检察官学院院长胡卫列教授认为，检察机关提起行政公益诉讼，由于涉及不同公权力之间的相互关系，因而要十分慎重。

　　“并不是由检察机关来直接纠正违法行政行为。其实质只是启动监督程序，通过检察建议，在法律合法性方面提醒行政机关注意，自行纠错。如果不纠正，检察机关再提起行政诉讼程序，让法院来判决。”胡卫列说。

　　此外，大量来自实务一线的检察官同样具有话语权。

　　在6月4日的研讨会上，有25名来自全国各地的检察官提交了近20篇论文，从多个角度对检察机关提起行政公益诉讼进行研究。

　　其中，还有多位检察官在研讨会现场结合司法实践经验，发表了关于检察机关提起行政公益诉讼的观点与看法，为检察机关提起行政公益诉讼提供理论支持，以推进检察机关提起行政公益诉讼工作。

　　例如，武汉市东西湖区人民检察院党组书记、检察长胡俊等人提交的《检察机关参与劳动公益诉讼制度的若干思考》一文，从受案范围、适用程序、证据原则、协调机制等多角度阐析了检察机关参与劳动公益诉讼的制度建设。

　　河南省南阳市人民检察院研究室提交的《河南省南阳市检察机关关于公益诉讼开展情况的调研报告》一文，结合该院的现状分析了存在的问题，探讨了制度层面的设计问题，并明确指出今后开展公益诉讼将要解决的相应问题。

  胡卫列教授则指出，今年5月全国检察机关行政检察工作座谈会对探索和推进行政检察工作作出了全面部署，目前推进检察机关提起行政公益诉讼工作还面临着诸多难题，包括检察机关在行政公益诉讼中的地位、举证责任、启动程序等值得学界和实务界共同探讨研究。

　　国家检察官学院湖北分院院长黄达亮则认为，检察机关提起公益诉讼是个新领域、新课题、新任务，在监督领域、监督程序、监督方式等各方面、各环节，都需要进行深入细致的研究论证。

　　国家检察官学院河南分院副院长田凯则认为，未来在《民事诉讼法》《行政诉讼法》等相应条款修改后，“检察机关可以考虑修订人民检察院民事诉讼监督规则，制定人民检察院行政诉讼监督规则，也可以采取和最高法院联合制定相关司法解释的方法，就公益诉讼具体问题加以规定”。