“长城变短”的问责与治理

    陈界融建议，可以制订《中华人民共和国长城保护法》，以此明确规定长城是世界文化遗产，任何单位、个人都是保护长城的义务主体和权利主体；对破坏长城的任何行为，都视为对该单位或个人私权的侵害。

    从2003年中国第一部专门为保护长城而度身定制的专项法规——《北京市长城保护管理办法》施行，到2006年《长城保护条例》颁布，长城保护进入法治化阶段。

    然而，2006年后的长城破坏现象并未得到有效控制，全国各地毁坏长城现象频繁发生。

    这引发了外界对《长城保护条例》的质疑，认为该条例过于形式化而缺乏细则，无法有效保护长城。

    目前法律法规到底存在哪些问题？破坏长城行为该如何处罚？如何推动长城保护的法治化治理？民主与法制社记者就此专访了四川大学法学院陈界融教授。

沦为一纸空文

　　长城保护问题，早在改革开放初就受到关注。1978年、1984年间，国家文物局组织了一次较大规模的长城调查。 

　　1979年7、8月间，国家文物事业管理局在内蒙古自治区呼和浩特市召开了长城保护、研究工作座谈会，专门研究了长城保护问题。

　　随后，邓小平、习仲勋题词“爱我中华，修我长城”，到1994年，全国收到海内外修复长城赞助捐款6000余万元；国家有关部门和各地政府投入8000多万元。 

　　但此后近30年时间里，保护长城始终未被提上法制议程。期间，长城不断变短，专家学者、政协委员、民间组织不断建议制定相关的法律法规。

　　在社会各界的呼吁下，2006年《长城保护条例》颁布实施，从此保护长城走上了法治之道。

　　如今，《长城保护条例》颁布实施已近10年，但陈界融认为，这个条例基本上没有起到什么大的效果。

　　陈界融认为，一方面，作为保护主体的各政府，没有把心思或精力放在保护上；另一方面，全社会没有把长城和长城的保护上升到联合国《保护世界文化和自然遗产公约》所要求的保护效果上。

　　《长城保护条例》实施近10年里，不仅是没有取得效果，甚至普及率仍远远不够。有业内人士到长城沿线考察，发现很多人根本不知道这个条例。

　　对此，陈界融表示，法律只有对违法者才有作用，对守法者有无法律无所谓。因此，他指出，有关部门加强普法工作的同时，更重要的是民众要对长城有敬畏感和历史文化感，要充分认识到长城是世界物质文化遗产，是全世界的，是全人类的文化遗产，不是谁家的私产。

　　“让国民知道保护长城就是保护中国文化，就是保护全人类的文化遗产。”陈界融认为，“只有有了这个认识，长城保护才有文化基础，才有人的自觉保护行为，最低要求，不破坏长城，不改变长城现状。”

不能单靠追责

　　保护长城既有《文物保护法》，也有《长城保护条例》，但并未阻止长城破坏行为的蔓延。

　　在陈界融看来，长城周边一些地区，形成了买卖长城砖瓦的市场，是破坏长城行为的存在和蔓延的平台。个人私利，地方经济建设利益，都可以成为破坏长城的诱因或原动力。

　　“有了利益存在，人们就会冒险违法甚至犯罪。规范违法犯罪行为最好的对策，就是让其付出更高的违法代价。”陈界融建议，“对因地方经济建设破坏长城者，必须追究领导者的刑事责任。”

　　从实际工作来看，我国现行法律体系将长城列入《文物保护法》规范的体系内，文物保护单位是长城保护的行政执法主体。

　　陈界融认为，行政执法会遇到的问题是，对自己或单位有利的事，大家争着抢着行政执法，否则就容易怠政。

　　而对于保护长城这样的工作，“领导重视了，保护效果可能好，否则，长城被挖空，也没人知道。”陈界融说。

　　不过，陈界融也表示：“像保护长城这样重大的政府责任，单靠行政追责，甚至刑事追责，很难真正起到有效的保护作用。”

上升到国家立法会更有效　　

　　在不断有破坏长城行为发生时，有人指出，《长城保护条例》之所以效果不好，是因为它只是一个说明性的文件，没有具体的细则，也没有执法者。

　　然而，陈界融并不如此认为：“作为一个保护条例，受立法权制约，它也只能规定这些内容。”

　　陈界融表示，如果制订《长城保护法》，从行政立法上升到国家立法层面，保护措施可能会更全面、更有效。

　　如何才能完善现有的《文物保护法》《长城保护条例》等法律法规，以更好地保护长城？对此，陈界融提出了自己的建议。

　　陈界融认为，对列入世界物质文化遗产名录的中国物质文化遗产，首先要明确，它是全世界、全人类的文化遗产，中国政府和中国人民有义务保护它。

　　陈界融表示，要更好地保护长城，就必须遵守和执行《保护世界文化和自然遗产公约》规定的保护方法、措施等。

　　对此，陈界融建议，可以制订《中华人民共和国长城保护法》，以此明确规定长城是世界文化遗产，任何单位、个人都是保护长城的义务主体和权利主体；对破坏长城的任何行为，都视为对该单位或个人私权的侵害。

　　陈界融表示，在这部法律里：“任何单位和个人，包括港澳台或外国人，都有权以受害人的法律地位，提起诸如行政诉讼、民事诉讼甚至刑事附带民事诉讼；对破坏长城的行为，除恢复原状、赔偿损失等民事、行政、刑事责任承担之外，还要向起诉者承担一万元以上、一百万元以下的法定赔偿责任。”

　　“只有这样，破坏长城的行为，才会在中华大地销声匿迹！”陈界融说。