界定“恐怖主义”概念须慎重

“法国军火库失窃”引发立法思考

    法国军火库失窃再次引发人们对反恐立法的关注。事实上，许多国家反恐法案的出台也多与恐怖事件有关。但截至目前，国际社会并未就“恐怖主义”定义达成共识，因此各国制定的法规也遭到民众质疑与反对。

　　7月5日，法国南部城市马赛附近一个为非洲地区的法国海外部队存贮弹药的军火库发生失窃，超过200件爆炸物、约180个雷管、40多枚手榴弹和10多个塑性炸弹丢失。

　　据新华社报道，该军火库有两排带电铁丝网保护，但没有安装警报和视频监视系统。调查人员初步判断，实施盗窃的是一个有组织的团伙，不排除他们与恐怖分子有关联。

　　这不是法国今年第一次受到恐怖威胁了。2015年1月7日，法国讽刺漫画杂志《查理周刊》位于巴黎的总部遭到武装恐怖分子冲锋枪袭击，造成12人死亡，4人重伤。

　　“查理周刊事件”后，世界各国纷纷强化反恐措施，有的强化安保，有的完善立法。今年1月，比利时将反恐警戒级别提升至三级（四级为最高级），4月，马来西亚通过了新反恐法案。但历史上，许多国家民众也曾对反恐法案有过质疑与反对。

恐怖事件促使立法反恐

　　2001年美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，世界各国加快了反恐立法进程。“9·11”后第45天，美国总统布什签署了由国会参众两院通过的《爱国者法案》。

　　该法案规定警察机关有权搜索电话、电子邮件通讯、医疗、财务和其他种类的记录，并加强了警察和移民管理单位对居留、驱逐被怀疑与恐怖主义有关的外籍人士的执法权力。

　　法案出台后，在美国和国际社会引起了广泛争议，也出现了一些在执法过程中对个人和组织的伤害案件。但在国家安全和法律条文的严谨之间，美国政府选择了前者。

　　与此同时，英国也在原有《反恐怖主义法》基础上，迅速出台了新的《反恐怖主义、犯罪和安全法》，并在2001年12月颁布实施。

　　英国此次通过的法案从起草到实施仅用了2个多月时间。专注反恐研究的英国利兹大学政治和国际研究专业博士张驰评价称，“考虑到反恐问题的多样性、复杂性，英国这个速度可以说是过于急迫了。”

　　在该法案中，英国政府允许执法部门未经审判，即可无限期拘留在英国居住但在外国出生的恐怖活动嫌疑人，并扩大了警察对被拘留的嫌犯进行身份识别而采取行动的权利。但并没有限定在恐怖主义案件内，从而引发了广泛争议。

　　2005年7月7日，伦敦地铁爆炸案发生后，英国政府再次修订反恐法，出台了《泛恐怖主义法》，将鼓励、纵容恐怖主义定义为刑事犯罪。

　　受此影响，2005年11月29日，法国通过反恐怖法案，决定增加在公共场所的录像监视设备、延长犯罪嫌疑人拘留时限、加大对恐怖分子的惩罚力度，以便有效预防和打击恐怖主义。

　　2011年7月22日，挪威奥斯陆市发生了继伦敦爆炸案后欧洲最严重的屠杀事件。男子布雷维克在市中心政府办公楼附近引爆汽车炸弹后，又开枪射杀了一个青少年夏令营，造成77人死亡。

　　此次事发后引发欧盟广泛关注。2012年，法国再次修订反恐法律，允许对在国外犯有恐怖主义罪行或在国外接受极端主义思想灌输的法国公民提起诉讼。

　　根据该法律，如果一名法国公民在国外接受极端主义思想灌输，即使他不是在法国本土长大，在法国也没有违法行为，他也可能因恐怖主义罪名被判处10年监禁和巨额罚款。 

　　2013年4月15日，美国波士顿马拉松比赛终点线附近有人先后引爆两枚炸弹，造成3人死亡，183人受伤。受此影响，与美国接壤的加拿大加快反恐立法议程，于2013年5月24日获准通过《加拿大反恐怖主义法》。

概念不清引发广泛争议

　　人类以暗杀为主要特征的恐怖活动由来已久，最早的恐怖活动可追溯到公元前四世纪古希腊的暗杀活动。但长期以来，国际社会对恐怖主义的认识却不尽相同。

　　1937年，国际联盟制定了《防止和惩治恐怖主义公约》，将恐怖主义界定为：“直接反对一个国家而其目的和性质是在个别人士、个别团体或公众中制造恐怖的犯罪行为”。

　　这也是国际组织对恐怖主义的最早定义。但因将恐怖活动的实施者规定为“个别人士、个别团体或公众”，存在明显的局限性，并未得到普遍认可。

　　据我国《反恐法（草案）》起草工作参与者、中国社会科学院教授刘仁文研究，截至目前，国际社会仍未就“恐怖主义”定义达成共识。因此，各国立法者通常从有效打击恐怖主义方面进行考虑，公众通常从人权法和公民自由的视角展开批评。

　　这导致很多国家的反恐立法充满争议甚至夭折。印度先后出台了多部与反恐有关的法案，但多在不久后被迫废止。比如：1985年出台的《恐怖主义和破坏活动（预防）法》、2001年出台的《恐怖主义预防条例》先后被废止。

　　2002年，印度《恐怖主义预防法》实施后，被许多政客随意用于打击政敌。该法实施后仅4个月，执法人员就在全国逮捕了250多人，9个月后逮捕人数超过940人。由于法案被滥用，印度当局不得不在2004年将其废止。

　　新加坡早在1985年已通过了《内部安全法》赋予了执法部门行政权。其主要目的是预防针对个人和财产的扣押、破坏和镇压等有组织犯罪。但2006年，美国国务院批评称，该法是“政敌和批判者仍然遭到政府当局的严重限制。” 

　　新加坡政府也经常强调使用该法中的预防性拘留条款，以预防可能对国家安全造成的威胁。但犯罪法也适用于这一目的。因此，有学者认为，该法存在局限性，是否将一个人定义为恐怖分子很大程度上取决于新加坡内政部。

　　刘仁文接受记者采访时表示，对恐怖主义概念界定的科学与否，直接决定着反恐立法的严密性与合理性。概念界定不当可能导致反恐立法夭折、反恐怖斗争“泛化”，造成国家权力泛滥。

　　1992年5月5日，秘鲁颁布了关于“恐怖主义罪的刑罚和调查，审理及司法程序”的法案。2003年1月3日，秘鲁宪法法院裁定该法多项条款违宪，对恐怖主义行为界定不确切，宣布废止。

　　“9·11”恐怖袭击后，美国36个州陆续出台了与恐怖主义相关的新法律。但随着时间推移，反恐法甚至成为打击街头犯罪活动的武器。这在美国引发广泛争议，有专家认为反恐法遭到曲解，国家权力被滥用。 

　　2014年10月10日，日本内阁会议通过《国际涉恐资产冻结法案》，以期通过对国际恐怖组织及其头目在日本国内从事金融和房产交易的资金进行限制、存款进行冻结。

　　在法案中，日本将适用对象主要限定于联合国安理会决议指定的恐怖组织及恐怖组织领导人，但日本《特定秘密保护法》将恐怖活动定义为“政治上基于其他主义主张，强迫国家或他人接受的行为，以及以社会不安、恐怖为目的的杀人及对重要设施和物体实施的破坏活动”。

　　因此，日本有的民众认为该定义可能被过度解读而运用到对政府的抗议活动中，损害宪法规定的国民正当的利益诉求活动，从而引发了广泛争议。

　　在刘仁文看来，反恐法概念界定是否明确、具体，直接影响司法机关的掌握和适用，影响社会公众的认知，并进而影响着反恐法的实行。因此，在对反恐法的概念界定时，应该慎之又慎。