出租车改革探幽

    对于新兴事物，在管理模式上要一分为二看待，行政管理需要跟上市场发展的步伐。对于非法营运等“恶疾”，必一抓到底，对于发展中触及法律边缘地带的行为，则应完善规则，尽快规范运行。

　　2015年4月15日，“全国专车第一案”在山东济南市中区人民法院开庭，作为原告的陈超称，“这是‘专车’和出租车行业传统管理模式的第一次撞击”。

　　今年1月份，因在济南西站使用滴滴“专车”软件送客，陈超被济南市客管中心的执法人员定为非法运营，并罚款2万元。因不服处罚决定，他向济南市中区人民法院提起了诉讼，要求济南市客管中心撤销处罚。

　　2015年元旦开始，北京、上海、济南、广州等十余个城市已相继叫停私家车接入“专车”服务并专项打击。

　　“这是一场传统事物和新兴事物的较量。”上海交通大学公共管理学院教授吴国良表示，打车软件一方作为科技创新正蚕食着传统出租车公司的固有利益，滴滴、快的们挑起的是突破垄断利益的“战争”。

　　长期关注出租车行业的北京社科院管理研究所研究员张耘在接受民主与法制社记者采访时表示，出租车管理模式的改革已经迫在眉睫，并且技术手段已经成熟，“在互联网技术带来巨大的管理能力升级的大背景下，用过去将特许经营权赋予公司这样的管理模式来管理出租车行业，势必会让这个行业陷入一种越管越乱的怪圈。”

　　某互联网打车软件服务平台负责人则表示，“专车”业务发展迅速，公司的高管们却已经感受到了无所不在的束缚，那就是法律和政策困境。

管制之痼

　　运营牌照特许经营一直是出租车行业备受争议的核心问题，也是出租车改革的难点。

　　从1991年的全面发展到1994年的全面管制，20多年来，在北京传统出租车市场上依然是一种政府不满意、乘客抱怨打车难服务差、出租车公司称无法降低管理和运营成本、出租车司机不满收入少工作累的局面。

　　2015年1月16日，交通运输部出台《关于全面深化交通运输改革的意见》特别提到，要科学定位出租汽车的服务，完善运力投放，科学调节出租汽车的总量，推进通过服务质量招投标等方式配置出租汽车的车辆经营权。

　　对此，中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖认为，这说明，过去传统出租车市场的管理模式是不太科学的。

　　其实，从北京市的实践也可以看出，北京市出租车的投放量，到目前为止一直是在67000辆左右，这个数量已经维持了将近20多年没有调整过。“目前政府批的出租车数量远远不能够满足市场需求的，所以市场的空白是由‘黑车’来弥补。”余晖说，但黑车一直是被打压的。

　　中国政法大学副教授王军告诉民主与法制社记者，出租车行业长期以来的管理模式是背离市场规律的，因为带有浓厚的计划经济色彩。“这个行业的经营者数量是政府控制的，服务标准和价格是政府制定的。当前已经极少有这样全面数量和价格管制的服务行业。关键是，这个行业的进入门槛实际上是很低的，不需要多高的技术和资质就可以进行人员的运输服务。所以，这个行业完全是依靠政府管制保护才能生存的行业。这些特征都是违背市场经济规律的。”

　　在张耘看来，打车难的原因具体表现在，一方面是结构性的打车难，另一方面是空间性的打车难。“结构性打车难主要是在年龄结构上，老人打不着车，司机都不愿意载老人。”张耘告诉民主与法制社记者，空间性的打车难，主要是一些偏远地方、机场附近以及一些特定的区域。

　　而多年来，出租车行业的改革并不顺利。王军告诉民主与法制社记者，这个行业多年来并没有实质性的改革，“比如数量管制和价格管制措施只是在加深、加固，越‘改革’，越背离市场，计划经济的成分越重。所以，政府的工作做了很多，但没多少成效，或者，只有短期的成效。”

　　余晖则认为，所进行的都是零敲碎打的改革，并没有碰触到这个制度的症结所在，这个制度症结就是所谓的特许经营制度。

　　 “一个不合适的制度延续下来，肯定有一些重要的背景在这里边。在这个制度下，某一些利益集团的利益一旦固化以后，它就很难自我瓦解，这个需要外力。”上海交通大学公共管理学院教授吴国良告诉民主与法制社记者，“互联网+”这种新业态的发展，正在起到瓦解垄断的作用。

“专车”合法性之争

　　“专车”的出现，客观上搅乱了传统出租车市场，关于其合法性，也始终争议不断。

　　“这些没有运营资质，没有得到国家批准，就进入这个运营行业，显然是跟现在法律是不相符合的，也是跟现在的管理是不相容的，从这个意义上说，很明显是违法的。”张耘说。

　　王军认为，“专车”服务与出租车准入管制之间没有根本性冲突，“专车”的社会效果是正面的，符合移动互联网发展大趋势，法律上应当承认“专车”服务的合法性。

　　中国政法大学法学教授朱巍表示，“从现有法律规定来讲，‘专车’的四方合同，用户以租车配司机的方式得到使用权，打车软件公司在其中只充当了一个信息平台和移动出行撮合者的角色。但在实践中，大量私家车进入‘专车’‘快车’运营领域，或者有些通过挂靠租车公司的方式获得车辆使用信息，确实有违《城市出租汽车管理办法》中关于私家车不能营运的相关规定。”

　　“按照现有法律，私家车不能进入出租车市场，各地态度都很明确，以后是否可以通过设立一定门槛和管理办法让打车软件接纳私家车来服务民众，还需要评估利弊。但是，不能因为私家车的进入就认定整个约租车服务都是违法的，这确实太仓促。政府把责任一股脑推到约租车软件公司身上，多少有点‘懒政’思想，毕竟一部分合法运营的‘专车’‘快车’，还有私人‘拼车’‘顺风车’等，都将会是科技发展带给出行方式变革的大势所趋，不能一棒子打死。”朱巍说。

　　张耘表示，“专车”即使不合法，但也并不是说取缔就能取缔的，需要研究这种现象出现的根源，对症下药。

　　上述某打车软件服务平台负责人也告诉记者，他们所提供的“专车”服务的车辆信息和司机信息是完全公开透明的，并且还通过第三方软件完成支付交易，与原来的“黑车”有着明显区别。

　　另外，王军还表示，民众关心的安全问题，“专车”已经通过乘客保险、全程记录信息等方式予以有效处理。而且，专车服务与出租车可能产生“良性竞争”，对于服务界限模糊问题，以后随着互联网企业投入的资金减少，专车向中高端发展，传统出租车向中低端发展也是必然趋势。

疏还是堵？

　　5月7日，浙江省义乌市出台的《出租汽车改革运行方案》，就被舆论热捧为中国出租车行业的“破冰之举”。

　　在义乌的改革方案中，备受关注的内容是，“放开出租汽车数量管控，鼓励‘专车’等多种经营模式，对出租汽车数量实行市场化配置。”

　　与义乌面对“互联网+租车”表现出来的积极改革态度不同，有的地方消极应对“专车”的出现和发展，有的地方则采取打击取缔“一刀切”的方式。

　　在张耘看来，北京以前对出租车采取的管理模式，有其历史必然性，但是现在传统的管理模式正在被技术改变，现在借助互联网已经可以实现有效管理，因此改革也是水到渠成的事情。

　　因此，张耘认为用堵的方式是走不通的，“实际上每一次的进步都是在新旧体系不断的碰撞和博弈的过程中产生的，公民的意愿和参与会影响一个行业的发展，在出租车的问题上，我觉得改革是必然的。”

　　“不要再纠结于车辆是黑是白，司机是黑是白，关键是看服务，你的服务是不是白的。未来的一系列标准体系，都应围绕服务设计它的框架。”国家发改委城市中心综合交通研究院院长张国华告诉民主与法制社记者，作为共享经济的代表，“专车”的产生有进步意义，但同时又面临着不确定性。首先是目前互联网“专车”平台大多依靠烧钱，不具备可持续的商业模式，更主要的是信息安全隐患。目前的互联网用车平台上存在着大量的乘客和司机之间的私人信息、出行数据。这些资源可以创造新的应用，新的价值，但应该在符合法律法规的前提下进行。

　　“对于新兴事物，在管理模式上要一分为二看待，行政管理需要跟上市场发展的步伐。对于非法营运、加重乘客责任、危及乘客安全的‘恶疾’，必须一抓到底，而对于那些由于发展太快而触及法律边缘地带的行为，则应抱着宽容的态度尽快完善规则。”上海交通大学公共管理学院教授吴国良说。

　　广东金融学院法学所所长姚志伟认为，不仅是“专车”，整个“互联网+”的发展都存在法律的障碍，“从法治规律来说，法律通常是滞后于社会发展的，法律所反映的往往是稳定的既存社会格局，当既有社会格局受到冲击，要更新为新的格局时，现有法律往往可能成为阻碍。”

    今年两会期间，全国人大代表、清华大学教授蔡继明在一个出租车行业改革的研讨会上，提出了出租车行业改革的法律路径，即授权试点。“与现行市场需求不符合的法律条款，需要调整和修改。”他举例，此前为推进土地改革，全国人大授权国务院在33个试点县暂时调整实施土地管理法等几部法律的规定，出租车行业的改革也可以照搬此做法，由地方人大授权在某个区域一定时间内暂时停止执行相关法律文件，进行行业改革试点。