简政放权的“富阳模式”

    从行政审批权制度改革到推出权力清单、责任清单，过去的一年多时间，富阳不断探索通过简政放权走出权力膨胀——压缩——再膨胀的怪圈，在试图摸清政府权力涵盖的社会治理和自治范围的同时，也努力地要为县域行政权力打造一个“制度的笼子”。

  “我们正在做将责任清单跟现在的考评体系结合起来的方案。”

　　在杭州市富阳区编委办姜伟锋的眼里，这场简政放权的改革还远远没有结束。

　　从行政审批权制度改革到推出权力清单、责任清单……过去的一年多时间，富阳不断探索通过简政放权走出权力膨胀——压缩——再膨胀的怪圈，在试图摸清政府权力涵盖的社会治理和自治范围的同时，也努力地要为县域行政权力打造一个“制度的笼子”。

　　2012年底，浙江省委副书记李强升任省长后，启动了新一轮行政审批制度改革，以解决政府管得过多的问题。

　　“我们审批权制度改革其实起步很早，从2002年就开始探索行政审批改革了。”富阳区法制办科长盛颖涛告诉民主与法制社记者。

　　但李强后来接受媒体公开采访时说，意识到了行政审批改革的怪现状，“无论你要求减少30%还是70%，部门拿出来的往往是次要的审批事项，即便命令削减的，也会通过备案制、承诺制等形式复辟回去。”

　　如何解决这样的问题，李强认为只有通过制定权力清单，梳理政府部门拥有的行政权力，将不符合法律规定、不能激发市场活力的权力剔除，只保留必要的权力。

　　由于富阳在简政放权改革方面有着丰富的经验，2014年1月，其正式被确认为浙江省唯一的县级权力清单试点地，目的主要是解决“法不授权不可为”的“乱作为”问题。

　　同年8月，为了解决法定职责“不作为”的“责任”问题，富阳又承担起浙江省编制县域部门责任清单试点任务。

　　如今，富阳的改革已经初步取得“三单一图一套制度”的成果，即一张权力清单、一张责任清单、一张负面清单、一张权力运行图以及一套审批改革制度，这些经验在浙江全省乃至全国得到推广应用。

　　2014年，富阳的改革，就已经引起国务院的关注，李克强总理批示，要求中编办深入了解富阳的试点经验，为推进权力清单制度提供借鉴。

向审批权“割肉”

　　虽然富阳区在2002年就开始了审批权制度的改革，但取得的效果并不明显，进展也十分缓慢。

　　比如2005年富阳区行政服务中心投入使用，目的是为行政审批对象提供“一站式”配套服务，但由于部门间的沟通、协作、协调不够，审批、办件的内部科室之间“长途旅游”的现象还是比较突出。

　　2009年，富阳政府开始落实“两集中，两到位”。“两集中”指审批职能集中到行政许可科，行政许可科集中到行政服务中心；“两到位”则是授权到位、服务到位，科长签发就能直接办理。

　　曾经，富阳政府各部门共有150个审批职能科室，88个分管领导；如今只剩下44个行政许可科，分管领导减少到35个，而这44个行政许可科，都集中在富阳行政服务中心内。

    但这个政策的推行一开始并不顺利，“有的部门觉得这是拿走了他们的权力，更有些部门在监管过程中说‘不是我批的，我不管’这类的话。”盛颖涛说。

　　“这是政府自我割肉的行为，遇到的阻力肯定是有的，不少部门多少都会有些抵触情绪。”姜伟锋说。

　　为此，富阳市采取的措施是，由区纪委(监察局)出面，加强监督检查，对思想认识不到位、推进态度不积极、措施不得力、进度严重滞后的，要对其单位及其主要领导作出通报批评，直至追究相关责任人的责任。

　　2013年，富阳的行政审批制度改革取得突破性的发展。这一年，富阳区对无法定依据，不适应市场经济发展的行政许可、非行政许可进行了大规模的清理。行政许可和非行政许可事项从2013年初的724项减少到299项，削减425项。

　　审批权的改革就是为了方便群众办事，“我们建立了审批材料共享库，只要在一个窗口提供一次材料就可以，其他的审批流程都不用提供材料，以前业主投资一个项目，需要重复提供资料300多次，如今提供一次就行了。”姜伟锋告诉民主与法制社记者，如今富阳行政服务中心实现了群众办事一窗受理、一次核算、一并缴费的一站式服务，“办理一个房产证以前需要20个工作日，现在只要产权清晰，90分钟就可以全部办结。”

理清权力家底

　　虽然十八届三中全会才正式提出“权力清单”这一概念，但富阳早在2009年，“权力清单”就已成雏形。

　　“当时是由纪委牵头，在做一个‘权力阳光运行监督机制’的专项活动，随后发现行政权力太多了，而要对每一项行政权力有所防控，必须列出一个权力清单，所以当时就列出一个权力清单，并且清理了一批行政权力。”盛颖涛告诉民主与法制社记者。

　　但一个县域到底拥有多少权力，一个行政部门又掌握着哪些权力，仍然是一笔没有厘清的账。

　　像行政许可、行政强制、行政处罚这样有法可依的不多，行政征收、行政确认在法律中没有明确规定，但尚能从法理中借鉴，但检查、监督、公告这些行为在法理中都找不到。

　　改革充满迷惑，富阳区委书记姜军在谈到改革的困难时就表示，“一项权力多部门行使；法律未明确行使主体；部分行政管理事项存在法律法规缺位；部分权力事项实际属于上级政府权力，县级政府仅承担辅助、初审职能，这部分问题，仅靠富阳自身的力量很难解决。”

　　一项权力多部门行使，特别体现在垂直管理部门同政府组成部门之间存在职权交叉情况。“比如工商局与烟草局，对烟草专卖领域中的违法行为都有处罚权。再比如像卫生局、质监局、食品药品管理局，在化妆品、保健食品、医疗器械等领域，也都存在着管理职权交叉的情况。”盛颖涛说，“有些可能涉及省里的法律法规，甚至国家的法律法规，我们没权动。”

　　但在中央的改革决心和浙江省相关部门的力挺下，富阳编制权力清单的工作稳步推进，“这是由法制办牵头，编制办、行政服务中心等部门参与制定的，因为所有的行政权力都是依法设定的，在这个过程中涉及的法律问题比较多，制定权力清单需要很专业的人来做这件事。”姜伟锋解释说。

　　在权力清单制定的过程中，盛颖涛发现存在很多问题，“部门之间打架，立法滞后是非常普遍的事情。”

　　而对行政权力的取消和保留依据是什么？盛颖涛介绍，主要是从宪法的精神和立法的本意出发，“对于取消的权力，必须列明是法律、法规、规章的废止、修改，还要写明具体废止的法律、法规、规章，划转、合并、下放、转移、委托等具体去向等，并提供书面材料。”

　　“都得写得一清二楚，这样才能看出，这个行政权力是不是应该取消，是否有充分依据。”盛颖涛说。

　　“在这个过程中，我们还提出了常用行政权力和非常用行政权力概念，对于超过两年内没有使用过的权力，我们就把它‘挂’起来，如果要启用必须走相关的流程。”姜伟锋介绍。

　　对于与本地实际不符的相关权力，有时还会涉及国家行政立法的相关问题，富阳区采取的措施是，上报浙江省政府予以进一步明确处理形式。

　　“对于内容相近的行政权力，则予以合并。对多部门共同行使的同一行政权力，则明确一个行使主体，而对于新增的行政权力，则必须填报行政权力来源是在依法新增、上级下放、职能划转、许可、非许可转入等内容。”姜伟锋说。

　　经过这一轮的梳理，富阳区原始行政权力从2008年的7800多项削减到4825项，削减幅度达38.1%；常用行政权力从2500多项削减到1474项，削减幅度达41%。

多方划定权责界线

　　简政放权后，将事前设置的门槛转移到事后的监管。但对各项行政权力取消之后是否形成行政监督管理的漏洞，会不会出现监管真空的情况？有的部门权力少了，是否会消极怠工？

　　权力清单明确规定了政府及工作部门职责范围、权力种类与数量、权力使用对象、条件与方式、权力使用约束与责任承担等。

　　盛颖涛介绍，本次富阳通过制定权力清单对35项部门职责交叉、重叠、相近的职能进行了界定，克服了政府部门职责不清、扯皮推诿、久拖不决等弊端。

  “比如，废弃塑料回收点，无证无照又污染环境，部门不愿管、不想管。通过职责边界明确，明确由环保局作为牵头单位，负责并对污染环境行为进行查处，同时市场监管局负责对无证经营进行取缔。”盛颖涛说。

　　而对于城管执法的问题，由于在立法上存在着很大的缺陷，城管的立法渊源主要来自于一份关于建立城管执法体系的文件，它只能承接一些职能部门分流出来的权力。

　　“因此一出现问题就会导致执法边界模糊，几个部门就会出现互相推诿的情况。”姜伟锋介绍。

　　对此，富阳对它们的权力归属进行了明晰，比如城管执法部门和工商局的关系，则明确工商局主要对有固定场所的无证经营行为拥有执法权，城管则主要对没有固定经营场所的无证经营行为进行监督检查。

　　但是，权力清单对政府部门必须承担哪些责任，也不能完全涵盖，比如环保部门发布PM2.5指数，质监部门制定一些行业标准，这些都不是具体行政行为，不能列入权力清单，但又是这些部门必须要做的事。

　　对此，2014年8月底，富阳区被确定为浙江省编制责任清单的试点地，旨在建起一整套与权力清单相配套的权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的部门职责体系。

    截至目前，富阳区36个部门责任清单共梳理出主要职责552条、具体工作事项2056条、职责边界事项35项，建立事中事后监管制度309项，公共服务169项。

　　“这也体现了我们减权不减责，放权不放责，该管的管好，努力实现政府职能转变的改革思路。”盛颖涛说。

　　同时，富阳区还制定一张国家和地方产业政策限制类的项目表，对于明确企业禁止进入的行业和领域，实现零审批措施。

　　如何确保权力清单上的权力能够规范地运作？富阳区也制定了一张权力运行图，确定了权力运行的程序、办理期限和责任机构。

　　另一方面，随着权力的转移和下沉，针对“红顶中介”现象，富阳一方面采取了培育中介市场让其自由竞争，另一方面采取“捆绑”考核的办法，“一旦这些中介机构出现违规、超时、劣质的服务，我们会对行政主管的职能部门进行扣分，这个考核成绩跟中介机构的成绩结合起来，每个月公布在行政服务中心的大厅里，让业主自主去选择。”

　　“未来我们要做的是完善事后监管制度，建立有效的问责体系，让我们的改革得到切实地执行、落实。”姜伟锋说。