主任检察官改革立与破

学者称有利于回归司法规律

    检察系统内部的可持续发展规律，促使去“行政化”等系列改革势在必行。主任检察官制度改革试点建立了以主任检察官为核心的权责运行机制，旨在最终确保检察机关在《宪法》《刑事诉讼法》规定下，依法独立公正行使检察权。 

　　“宪法规定的权利与自由能不能得到保障，自己成为案件当事人后能不能得到依法公正处理。这是普通老百姓最关心的。”长期关注检察系统改革的中国宪法学研究会副会长、华东政法大学教授童之伟称，“不管你叫主诉检察官、主办检察官，还是主任检察官，老百姓最想看到的是：改革能不能改善国家法治状况、确保法律准确有效实施。”

　　在基层检察机关挂职多年的北京师范大学刑事法律科学研究院教授史立梅表示，主任检察官改革“有利于回归司法本身规律，形成健康的法治环境，增加民众对司法的信任。”

　　中国政法大学司法改革研究中心主任、教授汪海燕认为，和主诉检察官制度相比，主任检察官制度可以有效提高办案质量与效率，使民众感受到检察工作的公正、高效、权威。

可持续发展之需要

    检察系统内部的可持续发展，促使改革势在必行。

　　作为全面推进依法治国和司法体制改革的内容之一，主任检察官改革是我国检察体制不断完善的重要探索。史立梅表示，从检察系统内部的可持续发展规律看，改革势在必行。

　　“主任检察官改革最重要的是打破‘行政化’。”史立梅表示，检察机关工作与行政机关行使职权不同，“司法活动有‘亲历性’，办案人员常需要查阅案卷材料，询问当事人，听取律师意见，并在此基础上决定是否批捕、公诉。但以往的司法实践中，检察官虽在办案，却没有最终决定权。行政化的检察人员管理体制严重影响了基层检察机关的可持续发展，导致其人才流失严重，经验不足的年轻检察官往往成为办案的主要群体。”

　　汪海燕的观点与史立梅不谋而合。他认为，现行检察系统以厅、处、科（室）内设机构为组织结构，以“三级审批”为办案模式，检察人员办案需经过层层汇报和审批。

　　这不但导致检察人员办案缺乏独立自主性，而且因“办案行政化”耗费了大量时间与精力，削弱了其办案的质量与效率。

　　“检察机关长期以来实行办案审批制，责任划分模糊不清。”汪海燕表示，这使得检察官办案权力受限大、责任分散，“‘集体责任’等于‘没有责任’，案件质量出现问题很难追责。”

　　近年来，虽然检察官队伍建设取得了重大进步，但检察官素质参差不齐、独立性不够、办案责任不明晰，致使办案质量不尽如人意，甚至出现冤假错案，严重影响司法公信力。

　　童之伟以呼格吉勒图案为例称，过去的冤假错案多与检察机关没有独立行使检察权有关。“改革要梳理好行政职权与检察业务之间的关系，让检察官办案有必要的独立性。”

　　“尽管检察机关办案对独立性的需求比行政机关强、比法院系统弱，但改革最重要的是确保检察机关依法行使独立检察权，‘让行政归行政，办案归办案’。”

　　2013年9月，最高检印发《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》提出，要明确各层级的办案责任，深化检察官办案责任制改革，建立健全办案质量终身负责制。

　　汪海燕表示，此次检察改革赋予主任检察官一定处理和决定案件的权限，使其承担了相应范围的责任，既有利于提高办案质量，又有利于防范冤假错案。

　　“主任检察官办案制强化了主任检察官办案组的独立性、提高了办案检察官的地位，但与法院的合议庭不同。”童之伟认为，主任检察官与办案组其他成员之间应该是领导与被领导关系。

成果与新问题并存

    主任检察官改革权责到位较快，但利益保障机制滞后。

　　“（吉林）省法官、检察官遴选委员会是从专业化角度提出法官、检察官遴选意见的专门机构。”5月15日，司法体制改革首批试点省份之一吉林成立法官、检察官遴选委员会上，吉林省委政法委书记、省司法体制改革领导小组组长金振吉如是介绍。

　　同日，上海市检察院召开市院机关检察改革试点动员大会、部署相关工作。根据安排，今年7月至11月，上海检察机关将制定人员分类管理、推开主任检察官制度试点工作等。

　　“主任检察官制度简化行政审批程序，节省了层层汇报和审批时间。主任检察官在办案过程中通过‘带教’，提高了检察官队伍整体素质，推动其专业化和职业化。”

　　汪海燕认为，主任检察官制度改革试点建立了以主任检察官为核心的权力配置和权力运行机制、职业责任和职业保障机制、办案组织和办案机制等各项制度，使检察院在案件质量、办案效率、队伍建设和制度完善方面取得了一定成效。

　　但有的主任检察官面对突如其来的“授权”和“定责”，缺乏心理准备、任职信心，导致其不敢大胆用权，害怕承担办案责任。因此，“一方面要对主任检察官进行心理疏导和信心支持，另一方面要完善相关配套保障措施，使主任检察官‘敢用权，敢担责’。”

　　史立梅认为，主任检察官制度打破了原有行政机构设置，使主任检察官在检察业务上直接向检察长或主管副检察长负责，办案不再受行政部门干扰。

　　在主任检察官的权限划分上，尽管目前没有统一的模式，但拥有“检察长授权或除检察长权限以外的权力”，为主任检察官办案提供了更大决定空间。

　　另外，上海检察系统结合自身特点建立的检察官员额制，在控制检察官人数的同时，有利于促进检察官队伍精英化。

　　“内部监督制约机制的形成，也是目前改革试点的重要成果之一。比如：在提名管理和任免制度方面，上海组建了检察官遴选委员会和惩戒委员会。”

　　但汪海燕认为，目前的主任检察官遴选机制不完善。“如何保证遴选的科学性与公正性、摆脱现行处（科）室管理领导岗位与主任检察官名额分配问题，是构建我国主任检察官制度亟待解决的问题。这些问题不妥善解决，可能会影响改革效果，甚至打击一些检察人员的积极性。”

　　对此，童之伟称，“哪些人担任检察官、哪些人不担任检察官，现任普通检察员都在看。比如管行政事务的副检察长、办公室负责人、政治部领导、党组成员，要不要做检察官？”

　　童之伟表示，目前主任检察官办案责任制的改革试点单位，已确定了人财物向省一级集中、员额制等改革内容，但改革具体方案尚未公开。

　　“这些问题如果处理不好，可能会对检察院的运转造成困扰。比如：有人担心收入降低、办案能力强但没有‘挂长的’会担心当不上检察官。”

　　在汪海燕看来，主任检察官改革权责到位较快，但利益保障机制滞后。“目前多数试点单位对利益保障没有具体措施或方案。这不利于权责落实。”

　　“主任检察官涉及刑事诉讼制度修改，应当由全国人大常委会授权试点改革，并修改相关法律明确其地位、职权等。”汪海燕建议，法律对主任检察官权责进行规定，以保障其合法性。

　　史立梅表示了另外的担心。她举例称，有的地方在试点的“大部制”改革中将批捕和公诉部门合在一起，“这不太好，破坏了诉讼规律。批捕是一种准司法权力，要求权力主体秉持中立立场，而公诉权不可避免带有追诉倾向，将两者合并到同一部门显然不合理”。

　　“有人争论要不要将未成年人检察部门与公诉部门合并。我认为，未成年人犯罪检察部门必须单独设立，未成年人检察工作的特殊性决定了未成年人检察机构必须专业化。实现未成年人案件的捕、诉、监、防一体化很有必要。”

　　史立梅建议，应当根据不同职能、不同级别对主任检察官的权限进行区别划分，比如侦查、公诉、反贪部门各有侧重；在权力清单范围上，基层检察院主任检察官比上级检察院的主任检察官大一些；增加权力监督的可操作性；在权责利统一问题上，自上而下出台方案，让专业人才获取相应待遇。

确保独立行使检察权

    主任检察官改革的最终方向是，确保检察机关依法独立公正行使检察权。

　　“主任检察官制度改革的最终方向是确保检察院依法独立行使检察权。”童之伟认为，主任检察官改革主要在于处理好检察系统内部的三重关系，即“上级检察院与下级检察院的关系，行政性职权与案件处理权的关系，主办检察官领导的办案组与部门领导、检委会、检察长之间的关系”。

　　史立梅有不同看法。“主任检察官制度只是过渡，改革的最终目标应建立起检察官办案责任制，从而真正实现谁办案、谁决定、谁负责。这是实现独立、公正、高效行使检察权的基础和前提。”

　　汪海燕称，主任检察官与主诉检察官不仅仅是岗位名称不同。它不但是一种职位、享有一定职权和职位级别，而且其权力配置不同，“主诉检察官受部门负责人、副检察长和检察长领导，而主任检察官在业务上不受部门负责人领导，在很大范围内享有决定和处理案件的权力。”

　　因此，主任检察官改革的最终方向是办案独立、运行高效、职业化和专业化，确保检察机关在《宪法》《刑事诉讼法》规定下，依法独立公正行使检察权。“主任检察官改革也应当变‘三级审批’办案模式为主任检察官小组办案模式，去‘检察行政化’，促使检察权整体、独立、进一步向主任检察官独立办案方向拓展。”

　　童之伟表示，主任检察官改革的最大红利在于促进法律准确有效实施、公正办案。“依法独立公正行使检察权，是依法治国的重要环节。只有依法治国落到实处，普通民众在成为案件当事人时，权利与自由才能依法得到有效保护。”

　　史立梅认为，对普通老百姓来说，主任检察官改革的最大红利是影响司法的根本，使其回归司法规律，提高办案效率，确保法律得以真正实施、正确实施，“这样才能形成良好的法治环境。良好的法治环境对每个人都有好处，既可以增加民众对司法的信任，又可以增加民众的社会安全感。”

　　“公正是司法的灵魂，在保障公正的前提下追求司法高效是主任检察官制度改革的应有之义。”在汪海燕看来，构建以主任检察官制度为核心的检察人员分类管理制度，完善主任检察官评选、任职、升迁、待遇等制度，促进检察队伍职业化、专业化，才能构建公正、高效和权威的检察制度，防止冤假错案，保障公民合法权利，“使普通民众沐浴在公平正义的司法环境中”。

　　“没有办案能力或不在检察业务岗位上的人不应该占用检察官名额。”童之伟建议，改革红利向长期以来办案多的检察官倾斜，让他们有升职空间。

　　史立梅则表示，改革应让司法人员拿高薪，使专业人才获得相应待遇。汪海燕期望，改革促进检察队伍职业化、专业化，使其具有职业责任感和荣誉感。