主任检察官改革试点这一年

    从2013年12月开始至今，最高检在北京、上海等7个省（市）17个市、县检察院推行的主任检察官办案责任制试行一年多来，各项相关改革正在有条不紊的摸索中，不断总结，不断反思，不断前行……

　　按照中央深化司法体制改革的部署，2013年12月，最高检决定在北京、上海、重庆、河北、湖北、广东、四川7个省（市）17个工作基础较好的市、县检察院试点开展主任检察官办案责任制改革。

　　如今，主任检察官办案责任制改革一年有余，17个试点单位也已全部实际运行主任检察官办案责任制。

　　试点一年多来，各试点都在推进。最高检相关负责人介绍，17个试点共核定主任检察官员额655名，实际配备主任检察官460名，并根据各院职责岗位、队伍现状等不同，按照1∶2至1∶8的不同比例组建了基本办案组织。

　　改革不能一步到位，主任检察官办案责任制同样如此。一年中，这项改革有成绩，但仍需完善。

独立办案，终身负责

　　长期以来，检察机关办案由检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定三级构成。

　　实践中，三级审批制的问题逐渐暴露。比如，具体承办案件的检察官说了不算，办案责任主体无法明确，且存在浓厚的行政化色彩。检察官制度改革被迫提上了议程。

　　期间，检察机关曾尝试过“主诉检察官制度”“主办检察官制度”等改革，但都无果而终。

　　改革难题再次摆在面前。在司法体制改革大潮下，2013年12月，最高检开始了“主任检察官制度”改革，核心是要突出主任检察官办案主体地位，以实现检察官独立办案。

　　最高检检察理论研究所副所长谢鹏程认为，这项改革的主要任务是，淡化副检察长和内设机构负责人的领导职责，将其行政性管理职能转化为业务指导和监督职能，将其办案审批职能转变为一线的办案职能。

　　民主与法制社记者查阅公开报道的资料发现，在“独立办案”的同时，17个试点无一例外都强调了“终身负责”。

　　失去了分管领导的“把关”，主任检察官可以直接审批提起公诉，但必须更加严肃和审慎地面对事实和证据，以保证每一项决定经得住时间的检验。

　　一些试点中的“主任检察官”也明确表示，独立办案有效减少了责任模糊的集体研究和行政干预，而对案件质量终身负责则增强了检察官的责任感。

　　突出主任检察官办案主体地位，关键在于放权。这就需要对主任检察官的权力有一个明确的清单模式。这也成为试点的一个工作重点。

　　据最高人民检察院政治部有关负责人介绍，17个试点检察院已列出主任检察官权力清单模式，在法律规定框架内，充分下放执法办案权限，明确主任检察官执法办案主体地位和职责权限。

　　在重庆，“权力清单”中的主任检察官被授予了６大业务条线中的58项案件处理决定权。重庆市渝北区检察院，更是把一般刑事案件不捕权、副科级以下国家工作人员职务犯罪案件初查权、民行案件提请抗诉决定权等权限赋予主任检察官。

机构整合，效率提高

　　对于检察院来说，主任检察官制度改革牵一发而动全身。放权之后，仍有一系列问题需要解决，机构整合首当其冲。

　　因此，早在试点开始之时，最高检颁布的试点方案就已明确规定，要整合内设机构。

　　从各试点情况来看，一年多的试点后，内设机构基本形成“业务部门”与“综合部门”两大板块。“业务部门”一般划分为“刑事检察部门”“反贪污贿赂渎职侵权部门”“诉讼监督检察部门”等业务板块，原来的办公室等保障部门，被归入“综合部门”板块。

　　如，河北省邯郸市峰峰矿区检察院，将原有16个内设机构，整合为一局六部，即反贪污贿赂渎职侵权局、刑事诉讼检察部、刑事执行检察部、民事行政检察部、案件管理监督部、检务保障部、政治部。

　　整合内设机构，实际上是为了保证检察官成为司法办案主体地位，以便统一调配检力资源组成办案组织。

　　一方面，机构整合后，业务部门负责人大大减少。如，北京市西城区检察院改革前，5个试点业务部门负责人共有33人，改革后仅留有部门负责人5人，减少了八成以上。 

　　另一方面，主任检察官的素质有了明显提高。根据最高检要求，检察业务部门设若干主任检察官，其总量原则上按本院检察官总数的三分之一左右配备。

　　试点中，各检察院普遍采用民主推荐或竞争上岗的方式选任主任检察官，然后以主任检察官为基数，配备辅助人员若干名，组成办案组织，一般都是按1∶2至1∶4的比例配备。

　　经过机构整合后，各试点检察院基本形成了主任检察官为中心建立办案组织。由此，部门负责人不再审批案件。

　　一些事实清楚、证据确实充分、无太大争议的案件，由主任检察官直接决定。这就减少案件审批流程及流程衔接时间，避免了大量案件积压，从而提高了办案效率。

　　如，湖北省随州市检察院审查批捕案件办理时间较改革之前平均缩短1至2天，审查起诉案件办理时间较改革之前平均缩短3至5天。

监督到位，保障待遇

　　在实践中，主任检察官一方面受检察长或检委会的领导，另一方面由于赋权得到了很多权力。

　　对此，谢鹏程担心，一些主任检察官不敢负责任，把过多的案件提请检察长或者检委会来决定，或者，一些主任检察官对应提交给检察长或者检察委员会决定的案子不提交，自己擅作决定。

　　而这就需要有相应的监督机制。这一点，最高检在开始试点时就提出，要求构建完备的司法办案监督制约制度体系，确保检察权依法正确行使和司法办案质量。试点中，这一要求也的确得到了一定程度的落实。

　　在司法权力的运行监督方面，上海市检察院强调发挥检察长和检委会的监督作用，同时完善了办案组织内部的监督制约机制。

　　在具体案件上，主任检察官对承办检察官做出的决定有审核权。审核意见要书面明示，便于责任认定。一旦主任检察官审核意见与承办检察官意见有分歧，可在主任检察官联席会议提出建议，供承办检察官参考。

　　对于一些重大、敏感案件，上海市检察院规定要提交检察长或检委会决定，而检察官只对事实和证据负责。

　　同时，上海市的徐汇区、闵行区检察院还要求加强案件办理的流程管控、检务公开，以此形成较为完整的监督体系。

　　每一个试点的监督体系并不相同。在湖北省随州市检察院，主要是由主任检察官任免委员会，为主任检察官建立业绩档案，全面记载执法效果、执法办案规范和办案纪律情况。

　　而重庆市渝北区检察院，则是在监察室安排一名熟悉检察业务、办案经验丰富的资深检察官，监督主任检察官作出的案件处理决定，每年还随机抽取两名主任检察官向区人大常委会述职。

　　与此同时，由于主任检察官的权力增大，其投入的精力和承担的风险也随之增加。这就必然要求主任检察官在待遇方面应得到保障。

　　对此，最高检试点方案要求，建立相关激励和保障措施。从试点来看，各检察院主要是从职级待遇、晋升渠道和经费保障等三方面予以保障。

顶层设计应推进

　　试点的同时，一些问题受到了业内专家的关注。

　　在中国政法大学樊崇义教授看来，检察机关的特殊性在于实行检察一体，上下级检察机关之间是领导与被领导的关系，全国都要对检察长负责。

　　在这种行政化的上令下从的关系下，在检察院内部实行检察官相对独立会有很大阻力。因此，改革要处理好检察官在检察机关内部组织体系中的地位，引导他们之间的关系走上规范化、程序化的道路。

　　樊崇义指出，主任检察官制度，不应是首长负责制，而是相当于人民法院的合议庭，不能把我们当前的改革，搞成三级办案的翻版。

　　樊崇义还呼吁，在顶层设计上应实现政法财政单列，保证主任检察官和检察官独立办案的权力。他认为，检察官也不能被视为一般的公务员，必须给他们高出一般行政人员的工资待遇，因此必须把政法财政单列在国家预算中，保证主任检察官的财政独立。

　　这一点在试点中得到了反映。一些试点单位提出，希望在中央层面尽快出台相关配套政策，建立完善检察官单独的专业职务序列及工资制度等职业保障制度体系，切实落实检察官职业身份和经济待遇保障。

　　对此，谢鹏程表示，检察官办案责任制所要设置的福利，不是涨一点工资或者增一点福利的事，而是检察官职业保障机制建设问题，只有使检察官足以过上有尊严的生活，才足以抵制各种诱惑和干扰。

　　在实际授权中，有些权力检察院无法自行授予主任检察官。比如，把批捕权授予主任检察官甚至是检察官，就跟法律规定不相符合。如果这项权力要交由主任检察官行使，必须要经过最高人民检察院乃至全国人大常委会的授权。

　　面对种种困境，有人担心主任检察官制度改革走进死胡同，最后跟主诉检察官制度和主办检察官制度一样，无疾而终。

　　对此，最高人民检察院法律政策研究室主任万春认为，这项改革必须整体推进，和检察人员分类管理及内设机构改革等措施互相配套。

　　万春表示，如果主任检察官待遇跟不上，光下放权力，然后再增大责任，强调追责，那么主任检察官制度就不可避免地会走主诉检察官制度的老路。

　　试点中，一些单位将主要注意力放在明确有关检察官享受部门正职或副职待遇上。万春认为，这有点本末倒置，“主任检察官制度是先明确权力，进而明确责任，同时以提高待遇为保障，而不是说因为要提高检察官的待遇，所以推行主任检察官制度。”

　　至于将来，仍有不少问题亟待解决。比如，主任检察官制度在《人民检察院组织法》中如何体现？主任检察官办案小组应如何定性？万春认为，这些都要继续研究。