拷问“陪而不审”

     人民陪审员在实践中“任而不陪”“陪而不审”“审而不议”成为痼疾，一度引发公众对人民陪审制度的拷问。

    4月15日，郑州市中原区法院在一起普通的民告官案中首次推行“2+5”大合议庭模式，陪审员数量增加到5人。案件事实不再由法官说了算，而是法官、陪审员每人一票，投票决定。力图从“陪而不审、审而不议”的陪审困局中突围。

    这是十届全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）实施10年来，人民陪审制度在扩大司法民主、提升司法公信力上的又一次实践。

    但是，由于制度的先天缺陷，长期以来关于人民陪审员“任而不陪”“陪而不审”的现象一直备受诟病。

    10年来，破解“陪而不审”之困，从基层法院到最高人民法院改革从未止步。

    4月20日上午，十二届全国人大常委会第十四次会议召开第一次全体会议，集体听取最高人民法院关于提请审议《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定（草案）》的议案。最高人民法院院长周强代表最高人民法院对《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定（草案）》作了说明，提请全国人大常委会授权50个法院开展人民陪审员制度改革试点。

    这次改革，公众期待能够彻底剔除“任而不陪”“陪而不审”“审而不议”痼疾。

书记员“变脸”陪审员

    “人民陪审员马学芳很忙，一会儿是淇滨区法院的书记员，一会儿是人民陪审员。”当事人赵林付拿着河南省鹤壁市淇滨区法院2013年200号民事判决书表示，法院工作人员马学芳“变脸”人民陪审员参与该案的审理，损害了自己的合法权益。

    中国裁判文书网和北大法宝司法案例库显示，这名叫马学芳的人，在长达10多年的时间里，共在淇滨区法院300多起案件的裁判文书上署名，其中在100多件案件中其身份为书记员，在另外200多件案件中其身份为人民陪审员。

    经查证，书记员马学芳和人民陪审员马学芳确实是同一个人。马学芳最早于2004年在淇滨区法院担任书记员，2009年开始作为人民陪审员身份出现在法律文书中；2013年和2014年，其身份则变换频繁。

    极端的是，2014年2月28日同一天，马学芳在某机动车交通事故责任纠纷案中担任书记员，而在另外一起劳动争议纠纷案中担任人民陪审员；同年4月22日，马学芳又分别在一起民间借贷纠纷案中担任书记员，在一起合同纠纷案中担任人民陪审员。

    “人民陪审员参与到司法审判当中来，本身应该对法官是一个监督，也使合议庭更加公平均衡。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第五条规定，人民法院、司法行政机关的工作人员和执业律师等，不得担任人民陪审员。法院工作人员担任人民陪审员损害了合议庭的公平，也从根本上违背了人民陪审员制度设置的初衷。”大成律师事务所律师吕海振表示。

遴选渠道单一

    “书记员变身人民陪审员的背后，折射出陪审员选任上的随意。”法官冯盛（化名）表示，书记员和人民陪审员身份的“借换”，并非个案。

    按照《关于完善人民陪审员制度的决定》规定，人民陪审员经过筛选并由县区级人大常委会任命。实质上，人民陪审员选任程序的主导权基本上掌握在法院手中。

    法院在人民陪审员选任过程中，不仅向同级人大常委会提出人民陪审员选任的名额，而且对人民陪审员候选人的资格进行审查，提出人民陪审员人选，并提请同级人大常委会任命。

    如此一来，真正热心陪审事业、希望参与司法“代表人民在审判中发出声音”的人很难当人民陪审员，而占着人民陪审员名额的人则将其作为组织上安排的任务来完成。

    由于人民陪审员成为目前我国除法官之外唯一能够行使审判权的主体（不能担任审判长），而人民陪审员制度诞生就是为制约和监督法官的权力，所以导致“陪而不审”现象的原因除了履职的保障机制不完善，还有来自法官阶层的阻力。

    河南某基层法院一位法官向民主与法制社记者直言，在他的眼中，陪审员就是一个“摆设”。

    “我学了7年法律，经过国家司法考试和国家公务员考试，从书记员干起，到助理审判员开始参与审理案件。凭什么陪审员就能直接参与审理案件？”该法官表示。

    “基层法院案多人少的现实，又要考虑人民陪审员参审而不分权，法院会从社区找一些刚毕业的大学生到法院来做人民陪审员，在法院用着比较‘顺手’之后，会被‘借调’到法院来，成为专职的陪审员，或者叫陪审专业户。”冯盛解释，此类陪审员一则具有法学背景，二则不会挑战法官的权威。

    四川省某区法院在选择人民陪审员时，从一所具有法学背景的高校一次选任了10多名陪审员。“老师们具有法律专业知识，校长非常重视这项工作，向法院院长推荐，经过区人大常委会任命，就成为人民陪审员。”四川省某区法院人民陪审员杨成（化名）介绍。

空转“陪审率”

    “具有法学专业背景，又不给法院添麻烦。”据杨成介绍，因为积极参与，法院3年多时间安排他参加了420多次庭审，参与的案件种类多样，刑事、民事、行政以及对于犯人的减刑和假释。

    但并非所有的陪审员都像杨成一样专业和洒脱。“人民陪审员在庭审时如泥塑木雕、懵懵懂懂，在评议时哑口无言或随声附和。”一位法学研究者如此描绘“陪而不审”庭审场景。

    与“陪而不审”相对应的是，人民陪审制度推行以来的高“陪审率”一直成为法院系统宣传的亮点。

    据《人民法院报》相关报道，2011年，浙江省宁波市江东区人民法院39名人民陪审员参与普通程序审理案件526件，参与陪审案件达603人次。其中刑事普通程序案件陪审率超过95%，交通肇事案件达到99.1%，2011年下半年的商事普通程序案件陪审率更是达到100%。

    许多地方的司法实践表明，过高的参审率并不一定是好事，极易导致陪审员的固定化，甚而陪审员法官化。显然这与更好地发挥陪审制度的优势，与陪审制度的设计初衷是相悖的。

    “陪而不审”并非个例。中国人民大学法学院教授何家弘在媒体上撰文表示，他们对中国法院网“网络直播”栏目下的“现在开庭”子栏目所登载的2010年1月至12月审理的共计292起刑事案件进行了实证分析。结果显示，其中陪审员参与审理的177起案件中，超过98%的陪审员在法庭上没有提问；近七成陪审员在庭审过程中没有与审判长进行过交流。绝大多数陪审员在法庭审判过程中扮演了消极听审的角色。

改善“足迹”清晰

    “其实在一个连职业法官都存在‘审者不判’情况的司法体制内，只有审委会的意见和上级法院的终审判决才具有终局性和权威性。人民陪审员的审议意见，明知说了不算，还不如不说。”冯盛表示，这是阻碍人民陪审员积极参与案件审议的实质原因之一。

    冯盛认为，“陪而不审”其实不仅仅指向人民陪审制度，更是指向审判体制中合议庭的“合而不议。”

    与其他一些自上而下的工作举措在推行过程中被一片喊好拥护所不同的是，人民陪审员制度在《关于完善人民陪审员制度的决定》实施至今可谓非议之声不断。

    而且，这种声音主要不是来自法学理论界，而是来自人民法院这个审判实践部门。

    法学研究者徐文杰通过对“中国法院网”人民陪审专栏“理论探讨”板块收录的2007年至2009年的115 篇文章分析，其中探讨人民陪审员制度不足及完善构想的文章就达91篇之多。

    徐文杰表示，这些文章大多出自法院工作人员之手，来自司法实践的一线。司法体制内的人员对中国司法存在的种种弊病知之甚明却极少贬斥，往往还得依靠体制外法学理论界的人士代为呼吁。这些文章讨论的内容涉及人民陪审员制度存在问题的方方面面，无一例外都指向“陪而不审”，流于形式。

    实际上，人民陪审制度在改善“陪而不审”的道路上足迹清晰，但收效甚微。

    2008年12月发布的中央司法改革文件要求进一步完善人民陪审员制度，最高人民法院在“三五改革纲要”中也提出要“扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围，规范人民陪审员参与审理案件的活动”。

    同样，为解决人民陪审员制度实施中存在的“陪而不审”“审而不议”等问题，2010年1月，最高人民法院发布了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，着重对人民陪审员参与审判案件的范围、审判过程中的职权和责任等内容作出明确规定，同时，最高人民法院政治部下发《关于人民陪审员工作若干问题的答复》，对人民陪审员的名额确定、管理、考核等问题进行了较为系统的规定。

    为实现人民陪审员制度的广泛性和群众性，2010年6月，最高人民法院发布了《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》，要求扩大人民陪审员的数量规模，完善人民陪审员队伍的整体结构，并健全人民陪审员退出、替换机制。   

    2011年8月，考虑到海事法院审判工作的专业性和特殊性，最高人民法院发布了《关于海事法院人民陪审员选任工作的意见（试行）》，就海事法院人民陪审员选任、使用问题作出了专门规定。

    十八届三中全会、四中全会将人民陪审员制度改革作为司法改革的重点突破方向。

    而这次在全国人大十四次常委会上，最高人民法院院长周强代表最高法提出的议案显示，将从7个方面来完善人民陪审员履职保障制度。

    “改革启动的7个方面严谨而完备，切中问题要害，期望能够真正终结‘任而不陪’‘陪而不审’‘审而不议’的顽疾，实现陪审体制改革突围成功。”冯盛表示。