地方立法的改革与发展

——关于新《立法法》扩大地方立法权主体范围的思考

　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（以下简称《决定》），这是《立法法》自2000年颁布施行以来的首次修改。

　　关于地方城市立法权下放的内容，是《立法法》首次修改时的焦点。

　　从地方向中央要权，到中央主动向地方放权，这是我国经济社会发展的必然结果。

　　修改后的《立法法》明确提出，将制定地方性法规的权力下放到“设区的市”。原来只有49个“较大的市”才拥有的制定地方性法规的权力，其规模一下子扩展到284个“设区的市”。

　　这一内容的修改，标志着“较大的市”地方立法特权已经成为过去，我国地方立法进程进入了一个全新的时代。

　　然而，在地方立法权的扩容与制权的问题上，自《立法法》实施以来，争论就从未停止过。

　　本次《立法法》的修改顺利通过，虽然能使得这一争论暂时告一段落，但是要想进一步推动依法治国的进程，对于地方立法权限问题的科学性、严谨性的讨论是不容忽视与回避的。

我国地方立法权的

历史沿革与发展

　　在我国，行政区域的管理中，虽然有着许多的“市”，但是他们的级别却不尽相同，其分类主要有三种，一是直辖市；二是“设区的市”，包括副省级城市、较大的市和绝大多数地级市；三是不设区的市，包括绝大多数县级市、部分地级市。

　　据统计，我国目前设区的市共有284个。《立法法》修改之前，除49个城市已经享有立法权外，通过本次修改而获得立法权限的城市多达239个之多（包括东莞、中山、嘉峪关、三沙4个不设区的市）。

　　之所以扩充数量如此之多，在众多学者看来，与党的十八届四中全会要求的“依法治国”的理念有着重要的关系。

　　然而，考虑到我国国家地域广大，各地经济社会发展不平衡，即使在同一省份，一些地方之间的自然条件、历史文化和发展水平差异也比较大，本次立法法修改并未将所有的“市”都囊括进来，只是用“设区的市”概念代替了“较大的市”，在某种意义上，也显示了对于立法修改的谨慎与保留。

　　由此，“较大的市地方性法规”已成为了一个历史概念，而代之以“设区的市地方性法规”。

　　其实，由“较大的市”到“设区的市”的转变并不是我国地方立法权限的首次扩容。

　　根据统计，新中国成立以来对于地方立法权限的扩容历史主要经历了四个阶段：

　　第一阶段，从1949年新中国成立到1954年《宪法》颁布。

　　1950年1月6日中央人民政府政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》规定：省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。

　　这标志着，我国首次以行政授权的方式使地方政府获得了立法权。

　　然而，从实践层面上来看，这一时期地方政权制定的暂行法令、条例或者单行法规的活动，与现在我们所讨论的地方立法有很大差别，但多少已具有地方立法的雏形。

　　第二阶段，从1954年《宪法》的颁布至1979年《地方组织法的颁布》。

　　这一阶段，中央对地方立法权限进行了回收与缩减。

　　1954年《宪法》确立了由中央统一行使国家立法权的制度，取消了一般地方享有的法令、条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会负责解释法律、制定法令。

　　第三阶段，从1979年地方组织法实施以来到本次《立法法》修改。

　　1979年地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，这与第一阶段的行政授权的方式不同，这次修改是我国第一次以法律的形式赋予地方立法权。

　　1982年五届全国人大第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。这次会议还对地方组织法进行了修改，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有权拟订地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定。

　　1986年，再次修改《地方组织法》，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。

　　2000年，《立法法》中又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。

　　不可否认的是，自从1984年批准第一批“较大的市”以来，我国城市的法治建设取得长足进展。

　　在这20多年来，各享有立法权的城市在地方立法方面作了大量探索，有力地促进了地方经济建设、对外开放、体制改革，使城市规划建设和社会管理等各项事务逐步走上法治的轨道。

　　除此之外，经过多年的立法实践，各地方政府还锻炼出了一支地方立法队伍，提高了城市决策管理者依法行政的能力和水平，增强了广大市民的法律意识和法制观念。

　　第四阶段就是最近的本次《立法法》修改。

　　本次，《立法法》修改明确了地方立法权限从“较大的市”变为“设区的市”，这样的转变首先符合了党的十八届四中全会要求的依法治国的精神，同时也符合我国经济发展建设的需要，标志着我国地方立法建设进入了一个全新的阶段。

我国地方立法权存在的主要问题

　　《立法法》之所以需要修改，除了顺应历史潮流，在实践层面上看，也是为了解决此前地方立法存在的种种问题。

　　从城市地方立法实践看，在《立法法》修改之前存在的问题主要有以下两个方面：

　　一是，“较大的市”概念始终没有一个明确且科学的标准界定。

　　二是，“较大的市”的概念存在不确定性的形容，没有厘清概念边界。

　　从几十年的实践经验上来看，我国的《宪法》《地方组织法》《立法法》对“较大的市”的概念表述都不一致，很容易导致适用宪法及法律的问题以及立法主体的混乱。

　　此外，还有个问题就是，本次《立法法》修改之前普遍的设区的市（中型城市），普遍中型城市没有地方立法权。

　　这个问题，既反映出中国立法主体制度、立法权限制度、立法监督制度的不完整，也不利于规范地方准立法行为及行政权限的设定，不利于地方人大充分发挥其职能。

　　首先，就是在本次《立法法》修改前未享有立法权的设区县的市人民代表大会及市人民政府制定的各种规范性文件（意见、办法、决定、命令等）的法律地位及效力不清楚。

  在现实生活中，“非较大的市”人民政府实际上制定了大量的规范性文件，其中许多规范性文件在内容上与较大的市制定的地方政府规章没有多大区别，有些规定还由省、自治区、直辖市人民政府批准或批转，而且在实践中与地方政府规章一样都是在本行政区域内具有普遍约束力的、由国家机关保证实施。

　　正因为如此，许多在实际部门的工作人员往往把这些规定与地方政府规章相混淆。

　　其次，此类规范性文件在政府与同级人大之间如何衔接也不明确。

　　按之前的立法体制，市政府制定的规范性文件需报省人民政府备案，对报同级人大备案审查没有明确规定，各级地方人大缺少对本区域地方事务的行政决定进行监督的明确依据。

  相应地，省级人大对“非较大的市”的准立法行为也缺乏监督。

　　再次，由于没有地方立法权，非“较大的市”人大及其常委会的职能不完整，因而往往将主要精力放在述职评议等监督工作上，对已经实施的《监督法》取消述职评议后，设区的市人大常委会是否仍能有所作为存在不少质疑之声。

　　目前，我国非农人口超过50万的城市已达100多个，城市按经济规模排名的次序20年来发生相当大的变化。

　　相当一部分规模较大、发展水平较高、法治建设较先进的城市没有地方立法权。随着经济发展，城镇化的快速推进，这些地级市也需要通过立法来调理关系、规范行为、解决问题。

  于是，在“较大的市”立法主体及立法权限划分的科学性、合理性、公平性上，争议不可避免地产生了。

　　目前的情况是，随着地方自主管理事务的范围越来越广泛，城市面临的许多问题都迫切需要用法律来规范。

赋予“我国设区的市”

地方立法权的合理性分析

　　通过以上横向以及纵向的比较，地方立法的本质属性在于地方事务的自主管理，地方立法权应源于并服务于地方事务自理权。

　　理由如下：

　　其一，国家越大，地方事务自主管理的必要性与需求性就越大。在我国，除了各地方存在着的民族自治政策之外，各地公民的基本素质、受教育水平、风土民情、地方历史背景、经济发展水平以及民主建设情况的差异性很大。

　　其二，在我国的行政架构中，“市”是比较特殊的一级。城市与城市之间具有明显的差异性决定了各城市在实施国家法律、法规和省级地方性法规和地方政府规章时必须根据本地的实际加以具体化。

　　其三，法治程度越高，地方自主管理事务的范围越广泛。应科学确定授予城市地方立法权的标准：根据中央、省、设区的市之间事权划分和城市自治水平（地方人大及其常委会法案审议水平和能力、城市政府依法行政的水平和能力、城市政务公开发展水平等）划定城市地方立法权十分必要。

完善我国地方立法的几点建议

　　综上所述，我国地方立法进程应该正确处理好中央与地方的关系，在坚持地方服从中央、隶属于中央的政体下，以及维护我国社会主义法治建设的统一原则下，循序渐进地逐步解决与完善我国地方立法权限的问题。

　　为此，提出以下几点建议：

　　第一，应逐步调整完善地方立法主体制度。

  从本次《立法法》修改来看，我国正在逐步尝试调整地方立法制度，虽然取消了“较大的市”的立法概念，但是这样的改革还远远不够。对此建议，首先可考虑在现行体制框架内规范立法主体的划定行为，先期批准部分城市经济社会发展水平较快，特别是城市自治水平较高的城市以地方立法权，比如，这次赋予了4个非设区的市立法权就是一次良好的尝试。其次，制定评价城市地方事务自治水平的指标体系，根据自治水平高低分批解决非设区市地方立法权问题。

　　第二，应该继续科学界定完善城市地方立法权限制度的范围。继续明确城市立法权应立足于城市的自我管理、自我发展和自我服务功能，主要应涉及城市建设、城市规划、城市管理等地方立法权限的范围。建立应由城市自己解决的事务就由其自己解决的机制。比如一些地方上的管理事务，并不需要省一级制定地方性法规、政府规章来作出统一规定，这样的做法有利于因地制宜充分发挥地方管理的主观能动性。

　　地方经济社会发展对立法确实有需求才进行立法，不能为了立法而立法。为了防止放开城市立法权后可能出现地方立法过多、过滥和重复立法问题，上级政府应该同时坚持精简效能的原则。

　　一是大力减少执行性立法，在上级国家机关法律、法规规定事项比较原则、笼统或有幅度、留有地方立法余地的情况下，方可进行地方立法。

　　二是将城市地方立法范围主要限定在属于本地自治事务需要制定地方性法规或政府规章的事项，明确地方的立法范围。

　　第三，提高地方立法质量，重视地方立法人才培养。

　　虽然随着我国法治建设的深入，有些地方的立法人才以及团队已经逐步建立起来，但是，总的来看，我国目前还是面临着诸多城市立法基础条件不足的客观现实。这其中就包括，立法人员审议法规的水平不足、立法技术水平不足、立法人员短缺困境。这些都会导致、我国地方立法质量出现问题。

  因此，要积极推进“依法治国”理念，加快我国法治建设的步伐，就必须培养出一批有素质、有能力的立法人才。

　　从目前的情况来看，各地方首先应该加大干部培训和法制宣传教育的力度，逐步提高公民特别是公务人员的法律素质，提高城市人大及其常委会、人大代表、人大常委法案审议水平和能力，提高城市人民政府依法行政能力和政务公开的水平。

　　此外，各地方还应该加速培养法治建设的后备人才，完善后备人才的培养机制。这样，地方城市立法质量才有了基础性的保障。

    课题组长、执笔人：蔡功文  组员：刘玉红 姚炬 刘毅 王云林  徐成涛 卜凡伟