立法不公是最大的不公正

    中国正在驶入全面依法治国、建设法治国家的快车道。法治国家的要素有四：科学立法、规范执法、公正司法与全民守法。而科学立法是构建法治国家的前提。有法律，未必就有法治。无良法，即无善治。公平公正是法律的灵魂，是法律的生命线。立法不公是最大的不公正。立法不公的危害甚于司法不公。中共十八届四中全会决定对如何实现科学立法指明了方向。为推进法治中国建设，必须强调法律规范的公平公正。

    为规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，刚刚闭幕的第十二届全国人民代表大会第三次会议对《立法法》列出46条修改意见，涉及63处，是全面提升中国法律体系公平性、统一性、科学性的重要里程碑。

更加强调对民事主体财产权利的保护

    有恒产者有恒心，而恒心的前提在于恒法。《物权法》对保护公民创造财富、爱护财富、积累财富、传承财富的积极性，大力发展非公有制经济，推动国民经济又好又快的可持续健康发展具有积极作用。除了《物权法》，中国法律体系都要牢固树立所有权一体保护、法人所有权一律平等、投资者所有权或股权一律平等的新观念，确保民营企业与公有制企业处于平等的法律地位，立于同一条起跑线。大道无形的“物权神圣”的思想光芒不仅蕴涵于《物权法》第4条，更贯穿于物权法的整个体系（包括总则与分则）。即使物权因社会公共利益受到限制时，也应最大限度地保护民事主体免受不当财产利益损害。

    以物权为核心的民事权利就是私权。私权不仅会受到私权的侵害，更有可能受到公权的侵害。因此，依法划定私权与公权的边界，强化私权法律规范的可操作性与可诉性，新《立法法》第6条明确要求“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”

    富兰克林曾云：“税收与死亡是两件确定发生的事情”。但征税人不能太任性。于是乎，“无代表，不征税”是美国妇孺皆知的一条税法格言。税收法定原则的作用不仅在于保护纳税人权利，预防征税者的恣意任性，而且有助于巩固税基，保护征税权，提高政府征税行为的透明度与公信力。因此，全国人大发言人傅莹在今年两会期间表示，要在2020年前全面落实税收法定。为弘扬税收法定精神，《立法法》第八条增加一项，作为第六项，强调“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”必须由全国人大或其常委会的法律作出规定，而不能由其他立法文件作出规定。

    在《立法法》修改过程中曾有一个删掉“税率”的立法花絮。尽管全国人大法工委副主任郑淑娜女士指出，税种法定包含了“税率法定”的内涵，但还是激起了多名人大代表的重重顾虑。为避免事后执行中政府与纳税人之间发生不必要的误解，最终通过的《立法法》顺乎民意，重新恢复了税率法定的提法，值得点赞。

    依照新《立法法》第8条规定，对非国有财产的征收、征用的事项，民事基本制度、基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度也必须由法律作出规定。由全国人大及其常委会统一制定的法律划定老百姓的民事权利尤其是财产权利的边界，是全面深化改革、全面依法治国、全面建设小康社会的基础工程。

开启立法和改革决策同步新模式

    中共十八届四中全会决定提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。这一重大决策主要针对中国在改革开放初期普遍存在的良性违法现象。不少地方与部门打着改革的旗号，大摇大摆地违反法律规定，不仅导致了无序改革现象，而且破坏了法律的权威性与稳定性。

    殊不知，改革就是变法。改革与变法必须同步推进。立法既要确认改革，也要引领改革。改革与立法两张皮的现象应当成为历史。既要强调行政机关依法推进改革，也要强调立法机关主动关注改革动态，提高立法改革的积极性、主动性与前瞻性。

　　当然，全国人大及其常委会的立法资源是有限的。在无法亲力亲为、及时推出法律改革的情况下，只能例外允许并严加规范面向国务院的授权立法。有鉴于此，新《立法法》第9条规定，在该法第8条规定的事项尚未制定法律的情况下，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。但该法第10条要求授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等，且授权的期限原则上不得超过五年。依该法第11条，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律；法律制定后，相应立法事项的授权终止。依该法第12条，被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力，且不得将被授予的权力转授给其他机关。此外，为破解上海自贸区为代表的试点改革地方突破法律规则的法治难题，新《立法法》第13条允许全国人大及其常委会根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

　　（文章有删节，作者为中国人民大学法学院教授）